深化监督,加强服务,打造健康良好的拆迁工作环境

摘要：目前征地拆迁的实施中，体现了法律体系滞后、组织体系有局限、监督体系不完善的问题。通过杭州铁路东站枢纽征迁工作实践，探索在征迁中引入跟踪审计单位，深化监督、加强服务，创造健康良好的拆迁工作环境的可行性。

杭州东站枢纽和城东新城建设是部省市合作建设的重大交通枢纽和重大民生工程，目标是打造长三角南翼现代化综合交通枢纽和杭州“接轨大上海、融入长三角”的“第一站”。其中东站枢纽是全国新建的九个省会城市枢纽中的“收官之作”， 集客运专线、城际铁路、磁浮交通、干线铁路、地铁、客运、公交等多种交通形式和配套服务设施于一体，总投资132亿元。与此同时，杭州市计划政府投资500亿元对东站枢纽周边地区约9.3平方公里进行整体的城中村改造和基础设施建设，将杭州铁路东站枢纽地区建设成为一个以现代化综合交通枢纽为依托，以高端商务办公、商业休闲、旅游服务、居住生活功能为一体，具有高品质管理服务水平的现代驿城和都市门户。

因东站枢纽和城东新城建设需要，杭州铁路东站枢纽区域共需征用集体土地约11000亩，拆迁住户近万户。杭州铁路及东站枢纽建设指挥部自2008年启动对江干区笕桥镇、彭埠镇大规模的征地拆迁至今，已累计投入征地拆迁费用230亿元，完成征地9100余亩，共拆迁农（居）约6300余户，拆迁企业300余家。在拆迁工作的实施过程中，考虑到拆迁区域整于城郊结合埠，且经历多次不同项目拆迁，多种性质土地交错，历史遗留问题复杂，无证建筑众多，百姓拆迁诉求较高等因素，杭州铁路及东站枢纽建设指挥部于2010年起健全拆迁工作监督机制，引入跟踪审计单位全程参与拆迁工作，在严格政策落实、平衡补偿标准、规范内控机制等方面起到了重要作用，为高效、规范、廉洁实施重点工程建设提供了有力保障。下面，就杭州铁路东站枢纽拆迁工作实践，浅淡拆迁中跟踪审计机制的引入。

一、在当前的工作实践中，拆迁工作面临的难题。

1、拆迁法律体系滞后。

近年来，房地产市场高歌猛进，土地出让价格节节攀高，但拆迁补偿安置政策多年未变。目前适用的《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》实施于1998年，同时，在征收条例出台之前，《浙江省城市房屋拆迁管理条例》也已延用多年。滞后的政策法规已经不能适应城市化推进的步伐，在规范拆迁行为的同时，其滞后性和不完善性对拆迁工作的实施产生了一定制约。比如，现行拆迁政策规定，拆迁范围内的违法建筑、超过批准期限的临时建筑，必须在拆迁公告规定的搬迁期限内自行拆除，不予补偿。但是东站枢纽区域有大量因历史原因形成的证、照不齐的房产：有的具备部分或全部建设审批手续，但因法制意识淡薄而未对房产申请登记确权；有的因该区域批地建房审批已被限制，但家庭人口增加无法居住而增建无证建筑，实际使用多年。前者需在拆迁前对房产的合法性做出认定，但因牵涉到多个职能部门，此项工作开展甚为艰难；后者虽为明确的无证房产，但其形成具有历史原因，并且由住户实际使用多年，如“一刀切”式的不予补偿安置，不但不符合实事求是的精神，也不利于民计民生和社会稳定，拆迁工作难以推进。

再如，在实践中发现，农民一旦得知拆迁消息，便立即着手制造对增加拆迁补偿有利的事项：⑴增加旧房面积：目前，集体土地房屋没有“三证”，农民房屋的建造时间、层高、面积等产权属性难以确定。所以，几乎所有农民都尽可能地增加房屋层高、在主屋旁边搭建简易房屋，千方百计地增加拆迁房屋面积，以获得最大补偿价格；⑵改变原房屋用途：将原来作居住用的房屋改变成生产、经营性用房，如改建成工场、小店等，拆迁时同样面积可获得更多的补偿；⑶回迁户口：目前，杭州市集体土地拆迁安置主要是按被拆迁农户的常住人口作为安置基数的。许多拆迁农民在得知本地即将拆迁时，将一些亲友的户口迁入拆迁地，造成安置人口增加。后续过渡期中也出现农户通过结婚离婚手段增加安置人口，以致于出现姐妹换夫、亲家交替结婚等有悖道德人伦的怪现像。但对以上情况，并没有明确的立法立规加以制约，使逐利而往的村民钻了空子，不仅耗费了国有建设资金，而且败坏了一方风气。

2、拆迁组织体系存在局限性。

国有土地上房屋征收与补偿，根据2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》精神，由所在区、县人民政府负责。集体土地目前仍由建设主体负责，委托有资质的动迁服务机构实施。杭州铁路东站枢纽地区实施整村拆迁的模式，建立了市（建设主体）、区（各职能部门）、镇、社区四位一体的拆迁指挥部，作为拆迁补偿安置方案制订和实施的机构。四位一体的拆迁组织体系最大程度地激活了镇、社区两级组织的积极性，发挥了属地管理的优势，保证了拆迁工作的效率。2008年初，杭州铁路东站枢纽第一期拆迁，同时推进了新风、弄口区块征迁工作，仅用了短短三个月的时间，完成拆迁1600余户。但是，不容忽视的是，征迁指挥部的组成单位在拆迁中有不同的利益诉求：区、镇在保证区域总体平衡的前提下，要为属地争取尽量多的发展空间和经济利益；社区除为住户争取个体利益外，力争将历史遗留问题、百姓民生问题、集体经济补偿和未来发展问题的解决寄托在建设主体身上，追求利益最大化；建设主体则着眼拆迁补偿和建设资金规范、高效的使用。从大局看，参与各方应该向利益诉求共赢的方向努力，但在实际操作中，会产生短期、局部争利的局面。尤其是社区，既是拆迁工作的实施者，又是集体土地和资产的所有人，在征迁指挥部的决策体系中角色颇为微妙。而建设主体往往是指挥部集体决策中妥协的出资方。

与此同时，四位一体的决策体系强化行政职能，弱化了动迁公司、评估公司等第三方专业机构的职责，在一定程度上影响了拆迁工作的严肃性。

3、拆迁监督体系不完善。

征地拆迁作为项目建设的一个环节，理应受到监管和考评。但现实情况是，对于基本建设本身来说，国家建立了比较健全的考评体系，如建设概、预算控制，决算控制，招投标管理体系等，建设绩效评价等，而同为廉政建设高危行业的征地拆迁，却往往只有事后的审计追责而缺乏过程的监督监管。

在实践中，由于征地拆迁工作涉及的群众面广、个案复杂、众多，常常涉及到土地房产转包、投资合作、企业转制等历史遗留问题，厘清资产归属、明确被拆迁人的权利义务存在较大难度。在拆迁调查中，也多次发现对被拆迁房屋、设备等隐瞒事实真像、谎报虚构审批资料、甚至多方勾结企图骗赔、套取拆迁补偿资金的情况。

另外，近几年的人性化拆迁、阳光拆迁、和谐拆迁减少野蛮拆迁现象，但随之而来的是不讲理的、漫天要价的情况显著增多。因工程进度紧迫，建设主体有时不得不以奖励费、困难补助等形式进行资金贴补，以换取拆迁进度。同时，因拆迁而导致的，尤其是非访大量增加，属地政府维稳工作量巨大。目前在化解中，几乎没有标准和底限，纯粹是不断地谈判和妥协。凡此种种降低了拆迁补偿资金确定的规范性。而此类问题的处理，除了征迁指挥部自有的决策和审批体系外，缺乏监督机构的监管。

二、拆迁中跟踪审计工作的作用

为规范拆迁行为、完善决策和内控机制、高效合理使用国有建设资金，杭州铁路东站枢纽地区自2010年起，引入跟踪审计单位对拆迁工作进行全程审计、监督和服务，取得了较好的效果，主要体现在以下几个方面：

1、审核拆迁实施方案，规范平衡补偿标准

跟踪审计单位参与拆迁实施方案的制订和审核。首先，在方案制订的过程中，根据法律法规，对拆迁方案的提法和补偿标准进行修正，对相关依据进行补充和完善，确保拆迁方案更为合法和严密。其次，确立审计把关的关注重点，如无户籍人员的安置资格、特殊经营场所补偿等事项、拆迁补助、安置补助的申请和审批、拆迁户房屋附属设施补偿依据等，将拆迁操作规范落实到制度中。最后，协助指挥部把握总体拆迁补偿标准的平衡。同时，通过历史拆迁档案梳理，对同类情况和处理方案进行归纳分析，并且协助指挥部制订合法依规且具有人性化的个案处理方案。

2、梳理内控审批体系，完善强化监督机制

跟踪审计单位通过分析拆迁政策、与拆迁业务部门座谈等方式，对拆迁工作内部控制流程中的风险点进行了梳理，从房产拆迁补偿、设备拆迁补偿、其他项目补偿、报废及不可搬迁设备的处理、房产拆除处理、审核评估机构工作及成果、审核动迁机构工作及成果、管理拆迁档案、支付拆迁资金等多个方面提出了内部控制体系改善的意见和建议，提高了建设主体及相关业务单位对拆迁工作严肃性和加强拆迁内部控制制度重要性的认识、完善了拆迁业务决策流程，保障拆迁资金的安全。

3、全面介入拆迁工作，提供即时审计服务

结合拆迁区块的具体情况，跟踪审计人员入组入户，从前期的拆迁调查、丈量核对、评估定价、签约、住宅腾空、拆迁资金支付等全过程进行跟踪审计，对房产权属、合法建筑面积的界定、户口迁入或者分户、扩面政策的适用等进行监控；监督拆迁过程中各项政策法规执行，基础建设程序、招标投标、资金支付的合法合规，并监督和指导指挥部完善基础资料，并对基础资料数据库适时审核；参与拆迁工作相关会议、谈判，提供专业咨询意见，端正被拆迁单位的思想，推进了拆迁工作进度；此外，通过文件会签、出具审计意见等形式对征迁指挥部有关拆迁政策的制定、拆迁合同的签订发表审计意见，供决策层决策，提高了拆迁决策的科学性。

总的来说，跟踪审计单位针对拆迁工作的内部控制机制、拆迁资金筹集、管理和使用、拆迁业务活动等方面的工作进行监督审核，全面规范了拆迁工作，为拆迁工作起到了保驾护航的作用。

三、引入跟踪审计工作要注意的问题

1、建设主体要保持跟踪审计单位在拆迁工作中的独立性。

以杭州铁路东站枢纽工程拆迁为例，拆迁资金投入约占总投资额的60%。而只要一户未拆除，整片土地就无法利用。拆迁进度直接影响工程进度、土地出让、资金回笼。可以说，如果没有顺利的拆迁，项目建设无从谈起，国有资金投入风险巨大。因此作为拆迁实施的属地政府和资金投入的建设主体，对拆迁工作的时限要求极为严格。而跟踪审计单位的审计和整改意见，可能会在个案上延缓拆迁进度，防止动迁人员走存在风险的“捷径”。此时，主体单位应该尊重跟踪审计单位意见，保持其在拆迁工作中独立第三方的立场。只有监督者敢说话，说真话，才能保证监督的有效和组织的纯洁。

2、跟踪审计工作要考虑拆迁地的实际情况，从将监督化入服务之中。

拆迁条例和相关法规对拆迁工作做了基本的规范和要求，但是拆迁直面百姓，事关民生，各个区域都有不同的情况和要求。例如，某军需用品生产企业，部分设备为部队拔转，且已经历多年，无法提供完整的材料。但该批设备涉及金额较大，成为企业与指挥部谈判的焦点。跟踪审计单位在参与过程中，如照本宣科，一味说不，看似杜绝风险，实际逃避了参谋建议的职责，阻碍了拆迁工作的进展。因此，跟踪审计单位要深入了解分析拆迁区域的具体情况，采用柔性的监督规范手段，有的放矢地提供参考意见，有效防范风险。

在杭州铁路东站枢纽的拆迁工作实践中，跟踪审计体系的引入，作为征迁实施主体内控制系有效的监督和补充，在推进拆迁管理工作规范化，保障被拆迁户的利益，维护社会稳定，防范和遏制腐败行为的发生，提高拆迁资金的使用效益等方面都起到了积极的作用，为打造健康良好的拆迁工作环境发展提供强有力的支持。