村民监督委员会制度的创新价值、运行障碍及完善思路

摘 要：村民监督委员会制度是中国村民自治进程中基层民主政治建设取得的制度创新成果，它增强了村务公开和民主管理的可行性和有效性，推进了村民自治中民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的协调和均衡发展，具有重要的创新意义。但该制度在运行中还面临一些问题，需从完善和优化村级利益与权力结构、建立健全村民监督委员会的法制保障体制、确立村民监督委员会权利行使的行政、司法救济途径等方面加以完善。

关键词：村民监督委员会制度；创新；障碍；完善思路

村民监督委员会是在村党支部领导下，由村民会议或村民代表会议在村民代表中民主选举产生，实行村民自我管理、自我监督的组织。该组织于2006年发端于陕西省澄城县罗家洼乡杨家陇村，之后这颗源于群众的智慧果在省、市、县各级的完善中，不断显现其生命力。陕西省委、省政府对此高度重视，专门制定了《关于在全省农村开展建立村民监督委员会试点工作的意见》，作为全省反腐倡廉制度建设创新年的一项重大举措，在全省试点推行，目前正在积极迅猛的发展。从整体上看，此项制度的建立和执行，在健全村级民主监督机制、完善村民自治组织架构、加强农村基层党风廉政建设方面发挥了积极作用。

一、村民监督委员会制度的创新价值

村民监督委员会制度的试点推行，增强了村务公开和民主管理的可行性、执行性和有效性，推进了村民自治中民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的协调和均衡发展，具有重要的创新意义。

1、完善了村民自治的制度体系。我国现行的《村组法》规定“村民委员会实行村务公开制度”。为此，各地出台的实施办法中增加了“村应当设立村务公开监督小组”的要求，规定村务公开监督小组“向村民会议或者村民代表会议报告村务公开的监督、检查情况”。但现行《村组法》规定，只有村民委员会才有权召开村民代表会议或村民会议，当村务公开监督小组与村民委员会发生矛盾冲突时，则无法启动召开村民代表会议或村民会议的监督或听证程序。同时，在村务管理、村务监督方面没有具体的可操作的配套法规，实行公开和民主管理的村务有限，许多新出现的村务未列入，形成了法规、政策约束的真空和管理上的漏洞。以政策性文件形式出现的有关建立村务公开和民主管理制度的意见，对村级组织缺乏有效的约束力。而从法律依据和产生渊源层面上来看，村民监督委员会与村“两委会”具有同等的地位和效力，在彼此关系上是相互依存、相互制约的对立统一关系，弥补了现行村民自治组织缺乏有效监督的体制缺陷，形成了村民权益的自我保障机制。村民监督委员会制度的试行使村务公开和民主管理中的组织制度、管理制度、监督制度、救济制度相互配套，形成了完整的制度体系。

2、增强了村级公共权力的合法性和有效性。村民委员会是一个村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在村级经济实行农民家庭承包经营和集体统一经营相结合的双层经营体制下，村级公共权力来自于村民，村民当然希望村级公共权力是维护和扩展自己权益的重要力量。但如果疏于控制，就可能侵犯甚至践踏村民的自由和权利。所以，村级公共权力的取得和使用要合法，就要求全体村民既按“法定程序”授权，又按“法定要求”用权，使村级公共权力发挥最佳效用。村民监督委员会制度使村级公共事务的决策、管理和监督的权力、责任和义务，都有“法定制度”为依据，从而确保了村级公共权力行使的合法性和有效性。

3、构建了村民自治的权力制衡机制。根据公共权力制度设计的一般原则，目前农村的“选举”仅是农村民主政治的第一步，只起了人的“筛选”的作用，如果缺乏有效的分权和制衡机制，民选的掌权者依然可以不对选民负责，甚至会危害百姓。目前对基层政权的监督来自两个方面，一是上级党委政府和社会舆论的监督；一是群众自己的监督，其中群众监督是关键，因为群众的监督最及时、最有效，能做到经常性的监督。村民监督委员会制度的建立，构建了村民自治中有力、有效的权力制衡机制。

4、创新了村级公共权力监督的实施机制。制度的形成，往往要以机制创新为先导；制度的落实也离不开有效的实施机制。当前实施的村民代表会议下的村务监督小组、村理财小组的监督机制，存在着明显的监督机制不活、监督成本太高、监督方式僵化、监督程序不规范、监督环节不全和监督者活动受被监督者控制等问题。建立村民监督委员会制度，从法规和体制机制制度层面上赋予村民监督委员会全面监督村务决策和村务管理的权力。与农村基层过去的监督体制相比，这种监督更加顺畅、有力、富于信任感；利于整合农村监督力量，提高监督效能；涵盖面更广泛、丰富；监督重点和方式有了新的变化，预警作用更加明显。同时，由于是专门机构的全程、全面监督，可以及时发现差错和启动纠错程序，形成了农村基层自身化解矛盾和解决问题的有力、高效的监督实施机制。

二、村民监督委员会制度运行中面临的主要障碍

1、村庄非制度性因素的负面影响。村庄是一个熟人社会，虽利于村民获得参选人相对充分的信息，进行理性判断，但特有的宗族关系链、人际圈和派系势必影响村民监督委员会的产生和良好运作。一旦村民意识到村民监督委员会的产生只是各派博弈的结果，村民对该组织的认同就有可能下降。与此相应的是，由此选举产生的村民监督委员会成员往往也只是代表该派系成员的利益，其运作无疑会受到人际圈和权力场的影响，导致监督效能弱化。因此，在考察村民监督委员会制度绩效时，村庄非制度化因素的影响是不能忽略的。

2、制度设计的不完善。村民监督委员会制度虽然规定了村民监督委员会在村务管理中应尽的职责，但与此对应的惩戒性制度缺失，无疑会导致村民监督委员会履行职责的压力弱化。在当前村级组织无法以优厚的报酬构建激励机制的情况下，我们有理由怀疑该组织能否真正发挥作用，村民监督委员会成员是否会出于经济人理性与村两委结盟，谋求自身的制度外利益。虽然当村民监督委员会不作为时，可以通过启动罢免程序或者换届选举来达到制约目的，但如何克服罢免程序启动过程中村民的“搭便车”心理，以及换届选举的期限限制，仅仅依靠这些可能会导致监督功效的滞后性。同时，惩戒制度缺失使得村民监督委员会的工作绩效相当程度上维系在监督委员会成员个人的道德品性上，基于个人品性上的制度运作绩效是不稳定的，这是一条铁律。