浅析代建制度发展的制约因素及完善措施

摘要：“代建制”作为一项新的制度对改善政府投资项目的效率具有十分重要的意义，但在实践中仍然存在一些问题亟待研究和解决。为了顺利推行代建制度，避免实施过程中不必要的反复，希望有关方面从实施代建制的背景、法律环境、理论可行性和实施步骤（模式）、实施的政府控制手段等作系统、深入的研究和探讨，积极努力地寻求解决问题的办法，逐步完善法律、法规，建立良好的监督机制，培育良好的代建队伍，以营造一个健康、公平、竞争有序的代建市场。

关键词：代建制度；目的；意义；制约因素；完善措施

中图分类号：C93文献标识码： A 文章编号：

一、“代建制”根本目的及法律意义

在试行代建制之前，政府投资项目的建设一般都要由建设单位搭建管理班子，按照“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式进行项目建设。其弊端在于：由于建设班子本身就隶属于当地政府或政府部门，往往使得政府对投资项目的监管失控，造成项目建设效率低下、资源浪费，“超规模、超标准、超投资”现象经常发生。而“代建制”推行的两个根本目的就在于：一是为了提高政府投资项目的专业化管理水平，使政府投资方式从分散型、粗放型、行政型管理向集约化、专业化、市场化管理转变；二是为了防止项目的超预算，提高政府投资效益，解决政府投资建设领域中长期存在的“三超”等问题。由此可见，代建制不仅是政府投资体制改革的一项重大制度创新，同时还是建设领域预防腐败的一项重大举措。它通过选择专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期间项目法人的职责，使建设单位不再直接参与项目建设，只是协助和监督代建人代行项目建设的投资主体职责，从而有效克服了建设单位对于投资的人为影响，并且割断了建设单位与施工企业之间的利益关系。同时，政府投资部门、代建公司、使用单位三者的责任、权利和义务是通过合同从法律上加以约定的，形成了三者相互协作、相互约束的机制，从而使法律制度能深入政府投资的建设项目内部，解决过去建设项目主体不明、责任不清的问题，也有利于杜绝“三超”现象以及与此相关联的腐败问题的产生。

二、“代建制”发展的制约因素

（一）代建人的法律地位缺失

有关法律法规还没有确定代建人的法律地位，《项目代建合同》中赋予代建人的权利在实际工作中也难以完全落实。政府主管部门在涉及办理工程项目的各种审批手续上均要求以使用单位的名义办理。也就是说，作为项目法人的代建单位在与地方行政审批部门，例如：建委、规委、市政管委、园林绿化、公安交通、消防、环卫、海关等的联系中还存在着一定困难，难以得到他们的认同，仍然需要使用人甚至出资人出面协调。虽然一些政府部门在行政审批过程中做了一些变通，但仍未从根本上解决问题。在法律法规还没有赋予代建人相应地位的时候，只能由各地的计划审批部门与当地政府各主管部门协调解决。因此，从某种意义上说，代建人法律地位的不明确已成为代建制推行的障碍。

（二）代建费偏低，履约保证金过高

实践中代建收费至今没有统一标准。目前，代建制试行中代建费的计取，多数是以原“建设单位管理费”为标准，也有以监理费为参考标准的。但此种方法标准低，未充分考虑到“专业化的项目管理单位”在业绩、经验积累过程中所付出的成本以及高智力投入和风险投入等，也难以调动代建人参与的积极性。业界普遍认为，代建费不宜低于工程总价的2%，但绝大多数地方没有明确设置代建费的下限，导致各代建单位为争取到项目，将代建费一降再降，结果造成恶性循环。但代建项目的履约保证金又过高。虽然许多代建招标文件中允许注册资金在200万元以上的所有招标、造价咨询、工程咨询、设计、施工、开发等单位均可以参加投标，然而在实际招标时，却常常要求中标单位须提交投资总额的10～30%履约保证金，这无疑将导致代建人的负担过重，使得代建人参与代建活动的积极性无法调动，代建项目就自然而然相对集中在少数资金雄厚的代建人手中，不利于形成合理、有序、公平的竞争环境。

（三）代建单位与施工单位关联关系的法律规定不明确

在实践中，不少代建单位是由几个较大的建设集团共同投资组建而成，并由代建单位出面承接项目，投资公司参与施工建设。这能够确保代建单位的专业性，也有利于投资公司顺利承接项目，控制建设项目的成本，实现对工程实施过程的良好管理，提高效率，但因此也牵扯出了代建单位的“回避”问题。（代建单位）负责组织工程勘察设计、施工、监理和材料设备采购等招标工作，在工作中应回避有利益关系的单位”，明确了代建单位和与之有利益关系的施工单位之间应当注意“回避”的问题。而从近年来各地政府陆续颁布的相关规定来看，限制代建单位与施工单位之间的关系已是大势所趋。原因在于代建制应用于政府投资项目，其重大意义就在于有效隔离了政府人员与建设单位的直接利益关联。但由于在代建过程中，施工单位是由代建单位直接选择和管理的，两者之间的直接利益关联使得防腐风险的重点从原来的建设单位转移到了代建单位。因此，随着代建制度的日趋成熟和完善，一旦代建制从法律上加以确立，则“限制代建单位与建设单位之间的关联关系”必将进入法律条款。那么，以上所提到的由建设集团公司投资组建的代建单位，虽具有自身专业化强的优势，但却不能再与关联公司进行合作项目建设，无法实现组建之初的目的，其生存问题就值得探讨了。

三、“代建制”的完善措施

（一）确定代建人法律地位，明确其为项目建设阶段的项目法人

代建人的法律地位明确与否决定了代建制的实施是否成功。为此，应尽快确立代建人在项目建设过程中的法律地位。首先，要以法律的形式确立具有相应资格的企业作为代建人，使之成为在建设阶段具有独立承担责任能力的项目法人。其次，授权代建人在项目建设过程中，具有与政府各行政部门办理立项、规划、审批等相关手续的主体资格。与此同时，限制项目使用人在代建过程中的主体地位，明确其仅具有建议、监督等协助作用。

（二）合理设定代建人的收益标准，科学调整履约保证金的比例

根据法律规定，建设项目的管理费用都要进入“建设单位管理费”科目。而依照以往的建设单位管理费的标准来计取“专业化”的代建费是不合理的。专业化的代建公司，无论在装备或人才等综合素质方面均高于以往建设项目中组建的“自建班子”。此种制度设计有违公平原则。因此，代建费的收取应在原有建设单位管理费的基础上适当调高，应以总投资额的2%～4%的比例计取较为适宜，并加以工程完工后的节余资金分成作为奖励，如此才能充分调动代建人积极性。而对于履约保证金制度，我们要使其适当的灵活化。事实上，一个建设工程的前期，主要是智力咨询阶段，之后的具体实施和保修期间，才是固定资产的形成阶段。因此，我们可以按照代建工作的前期、实施和后期三个阶段，分别实行灵活的履约保证金制度。

（三）严格规范管理，控制代建单位的不规范行为

代建制的推行，虽然有效地预防了公务人员腐败行为的产生，但却使得防范腐败风险的重点从“建设单位”转向了“代建单位”。如何将预防腐败的工作向代建单位延伸，有效控制建设企业的不规范行为，成为一个重要议题。必须逐步建立一个对代建单位及相关人员的监督管理制度和机制约束。首先，按照责权利相一致的原则，一方面加强代建单位内部的制度建设，另一方面在法律上明确代建单位在加强监督管理、确保工作人员和建设企业廉洁守法等方面所应承担的责任；其次，建立健全代建单位的设计、监理、施工、设备采购等招投标文件前置审查等制度，进一步规范代建单位对各建设企业的选择和管理工作；最后，政府监察部门、代建管理部门、项目所在地检察部门要加强对代建单位的监督管理，尤其是对重点工作、重点岗位、重点人员及建设企业的监督管理，逐步形成完善的监督体制。

参考文献：

[1]杨迎. 浅析代建制在发展中存在的问题与建议[J]. 江苏建筑,2012,S1:86-87.

[2]赵宠,杨利红,张小微. 浅析代建制与工程项目管理[J]. 中国工程咨询,2012,11:72-74.