破解体制机制难题,东北要革新“官本位”思想

最近几年，每每说到GDP，东北三省“增长失速”就成为绕不开的话题。虽然目前各省份2017年一季度GDP数据还未出来，但已有部分数据可见端倪，今年前两个月，辽宁、吉林、黑龙江三省规模以上工业增加值增速分别为-6.9%、6.5%和1.0%。

关于东北经济增速下滑、投资环境欠佳等话题，时不时就在W上引发热议。最近被刷屏的，是一则一个多月前的“旧闻”：2016年下半年以来，辽宁进行新一轮机构改革，省政府精简处室85个，占总数10%左右。

砍掉85个处室，一方面反映出政府自身为深化简政放权、放管结合、优化服务进行了“壮士断腕”式革命，另一方面也反映出以前存在机构臃肿、人浮于事的现象，体制机制改革存在破解难题。

“正处级动物园”“正县级度假区”

人民日报曾报道，东北某副省级城市的一个风景区是“正处级”，省领导去调研，景区负责人汇报说“日子过得很好”。这位领导反问：“政府投入一亿多元，一年门票收入才四五百万元，连折旧费都折腾不出来，不知道高兴什么？”明明可以交给市场做的事儿，为啥给了一个“事业单位”？“正处级动物园”“正县级度假区”……东北遍地开花的“事业单位”折射出体制机制改革之滞后。

以此次被关注的辽宁省为例，曾经辽宁确定了一些重点工作，新增了多个正厅级机构，如辽河管理局、凌河管理局等，中央巡视组直接指出了这个弊端。在此次机构改革中，辽宁省政府对辽河管理局、凌河管理局、大伙房水库管理办公室、青山工程办公室、沈阳经济区办公室、沿海经济办公室等多个厅级部门进行机构撤并、职能合并，对省委、省人大等四大班子后勤机关事务管理进行了集中整合；调整省工业和信息化委、能源局、旅游发展委等机构设置和管理体制，尤其是整合了省软环境建设、政府服务和企业服务机构。

庞杂的机构和人员设置，体现了“官本位”思想在作祟。“中国很多地方存在‘大政府、小社会’的弊端，但大概没有其他地区像东北这样政府权力固化、政府职能泛化，没有哪个地区会这样明显――企业搞不好不去找市场而去找市长。”东北某省的一位学者说。

人民日报还报道了这样一个现象，在东北不少地级市，局下面的科长都叫“处长”，某某市办公室叫办公厅，并且还印到名片上，生怕被别人看低了。

为有效破除制约振兴发展的体制机制障碍，从根本上解决政府部门直接配置资源、管得过多过细以及职能错位、越位、缺位的问题，辽宁省政府梳理后明确取消、下放职责，进一步提升政府治理能力和行政效能。

2016年下半年以来，辽宁进行新一轮机构改革，对省政府55个部门一半以上的处室职能、编制进行调整，精简处室85个、减少行政编制296人，其中，副处级以上领导职数192名。减少处室的绝对数量占比在10%左右。

辽宁省编办政府机构编制处副处长杨阳说：“原来，不少部门有3个人的处室，一正一副一员，根本干不了太多事儿，就是为了安排干部、解决级别。而现在，4人以下的处不允许设置，减少了大量处级领导职数。”

2016年全年，辽宁政府公务员和事业单位财政供养人员实现只减不增，全省净减少公务员5717人，减少事业单位人员23970人，三公经费支出同比下降27.6%，一大批经营性事业单位转企改制。

“官本位”特征重，“软环境”就不行

“投资不过山海关”，成了这几年人们对东北发展环境的概括。

“这个说法虽不够全面客观，但一定程度上反映了当前东北投资营商环境存在的突出问题。确实，地方政府职能转变有欠缺，主动服务意识不够强，同时市场体系建设不完善，部分领域仍然存在市场准入隐性壁垒。”国家发改委副秘书长范恒山说。

吉林大学数量经济中心主任张屹山认为，东北经济落后，既不是资源问题和资金问题，也不是政策和基础设施问题，而是东北三省的软环境极其恶劣，是人脑问题、体制问题，严重的官本位思想长期笼罩东北大地，企业生存发展的条件很差。“筑巢引凤，凤来拔毛，不给你拔干净都不行”。官本位是市场经济的死敌，只要官本位存在，市场在资源配置中就不可能起决定作用。所以东北经济的软环境问题不解决，空谈振兴东北没用。

“官本位”体现出的“长官意志”，给东北经济社会发展带来诸多矛盾和困难。

新华社曾刊发报道指出，“围着政策转、按着指示办、做给领导看”的扭曲政绩观和短期经济行为，不断催生制约区域长远发展的“新蓝图”。东北部分市县近10年的政府工作报告等官方公开文件中，一些地方主导产业和发展规划变换频繁，新兴产业此起彼伏，纵向短期化、横向同质化现象严重，个别地方规划发展的替代产业，仅3至5年时间就换一茬。

例如，黑龙江省大庆市是闻名全国的“石油城”，已进入产量递减、成本上升的油田开发后期。为避免重蹈国外资源型城市“油尽城衰”的覆辙，当地政府长期致力于提升非油经济比重，培育发展替代产业。从大庆市近10年的《政府工作报告》分析，该市自2006年起先后提出23个重点发展的接续产业，除了石化、农产品被多次提及外，其余接续产业“走马灯”一样变换，10年间接续产业换了13个。

2011年，辽宁省鞍山市对“十二五”重点产业做出规划，与当地产业关联度并不高的激光产业，在次年政府工作报告中被高调提出，要求“举全市之力”打造激光产业基地。在各级领导强力推动下，辽宁激光科技产业园在鞍山高新区破土动工，千亿级规模激光产业集群战略宣告启动，并上演了13个月完成投资12亿元、建设标准厂房30万平方米的“激光速度”。

在东北，一些“先天不足”却被“长官选中”、地方政府全力推进的大项目屡见不鲜。几年前纷纷上马的光伏、动漫等产业，如今在东北已经难觅踪迹。一位投资人士告诉《中国经济周刊》记者，在某副省级城市，以前被寄予厚望的动漫产业，如今已经不见声响。2010年前后，黑龙江省重点推进旅游名镇建设，促进全省旅游业发展。据报道，仅当年牡丹江镜泊湖旅游名镇，新建续建项目总投资达15亿元，规划面积25.8平方公里。但由于客流量不足，多地冷冷清清近乎闲置。

“孔雀”要向东北飞

人民日报评论指出，在市场分配资源的模式下，资金、技术、人才等资源的分配和流动，本该是市场说了算。但在“官本位”体系里，主要讲究行政级别和层级，市长大于市场，这是制约东北经济发展的深层次原因。

“东北经济陷入困境，除了产业结构和国企体制问题外，政府体制、市场环境、做事方式、思想意识等方面，都普遍存在着与发展市场经济不适应甚至不相容的问题。”中国发展研究基金会副理事长刘世锦说。

多位专家也提出过类似观点，东北以“官本位”为主要特征的软环境不优。东北振兴，可选择一些领域，从营造环境、改变氛围入手，推出改革开放的大动作。

国务院发展研究中心产业经济研究部部长赵昌文认为，东北地区发展民营经济，需要改变东北的大环境，包括市场经济观念。东北地区仍处在从计划经济向市场经济转型的过程中，只不过比全国的节拍要慢，还有严重的路径依赖。而东南沿海地区，改革开放更早，发展更快，东北可以学习东南沿海地区发展的经验。其中，体制机制创新至关重要。

近日，国务院办公厅印发了《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》，明确了辽宁省与江苏省，吉林省与浙江省，黑龙江省与广东省；沈阳市与北京市，大连市与上海市，长春市与天津市，哈尔滨市与深圳市等六省八市的对口合作关系，并对具体开展对口合作提出了4个方面共18项任务。

其中，在对标先进经验做法、体制机制创新方面，方案明确指出，主要推动双方在行政管理体制机制改革、国有企业改革、民营经济发展、对内对外开放等领域开展合作。国家发改委振兴司司长周建平表示，之所以强调在这些领域开展合作，是因为东部地区在国有企业改革、民营经济发展、投资营商环境建设等方面积累了丰富的经验，推动东北地区向东部地区学习借鉴具有重要现实意义。

3月13日―16日，周建平带队先后赴上海市、浙江省、江苏省就对口合作工作进展开展专题调研。周建平表示，对口合作，既要有项目产业等“硬合作”，更要有干部挂职培训、先进经验借鉴、思想观念和发展理念学习、体制机制创新等方面的“软合作”。

“孔雀东北飞”，新的思维方式和观念的注入，也许会让东北更快地焕发活力。