江苏新型城镇化之路:进程\挑战与走向

摘要：改革开放30多年，江苏城镇化在持续发展中积累了丰富的实践经验。近年来，在统筹城乡转型发展的理念导向下，江苏以城乡联动改革为动力，跨越传统的“自我造城”的城镇化老路，逐步走上与社会主义新农村建设互动推进的新型城镇化之路。本文在调查研究的基础上，针对江苏新型城镇化进程中客观存在的不足与深层矛盾作出理性思考并提出若干政策建议。

关键词：新型城镇化；城乡统筹；江苏

中图分类号：F291.1　文献标识码：A　文章编号：1001-4403(2011)04-0106-09　收稿日期：2011-05-12

改革开放30多年，江苏顺应市场化改革方向，坚持把农村发展作为城镇化健康发展的基础，借助乡镇企业的大发展带动传统农业转型和农村劳动力的非农化转移，早在上世纪80年代初期就促成了农村城镇化的突破性进展；随着改革开放的全方位纵深展开，县(市)域经济迅猛崛起，一批省内区域性中心城市相继成长，从而较早地形成以大城市为核心、大中小城市与农村小城镇互动发展的良好态势。在贯彻落实科学发展观之后，全省各地在统筹城乡转型发展的理念导向下，以城乡联动改革为动力，跨越传统的“自我造城”的老路，逐步走上与社会主义新农村建设互动推进的新路。目前，全省各市以大中城市为依托，普遍加强实施以工哺农、以城带乡的方针，积极支持农村推进农业产业化和高效农业规模化的发展；全省已有70％的农民工享受了市民化的生活服务，在一些中小城市和小城镇中，“农民变市民”的道路也日渐顺畅。在调查中我们发现，江苏城镇化进程中，南北发展很不平衡，发展思路创新有差异，在发展大城市与建设小城镇上还有所偏颇，城镇化的健康持续推进存在体制机制矛盾，特别是小城镇的发展难度不小。由此，我们认为，城镇化的实践经验必须认真总结，同时审视工作中的不足与客观存在的深层矛盾，以便在新型城镇化道路上更好地把握前进方向，让进城的农民和留乡的农民都能从新型城镇化中受益，更好地促进城乡之间的协调互动与和谐发展。

一、改革开放以来江苏城镇化进程的历史回顾

改革开放后，江苏城镇化改变了过去曾长期波动和停滞的状态，经过了一段时期的稳定发展后即进入持续推进、较快发展过程。从20世纪80年代前后由农村工业化带动农村城镇化开始，农村劳动力非农化步伐大大加快，城镇化水平逐步提升。跨入新世纪以后，以科学发展观为指导，江苏迈开了城镇化转型走新路的步子。这一过程大体可分为四个演进阶段：

第一阶段为20世纪80年代以乡镇企业异军突起为契机，农村城镇化获得突破性大发展阶段。在这个阶段，“村村点火、乡乡冒烟”的乡镇企业带动了百万农民向非农产业大转移，创造了举世闻名的以“离土不离乡、进厂不进城”为主要特征的苏南模式。受乡镇企业的蓬勃发展所带动，处于萎缩衰落状态下的农村集镇重获生机，农村城镇化呈现突破性进展，全省形成了“小城镇，大发展”的城镇化发展格局，并催化了县域经济相继崛起和一批新兴城市的成长。建制镇由1979年的115个增加到1989年的392个；同时，无锡县、常熟县、江阴县等县域经济强劲崛起，新兴中小城市相继成长，城镇人口由874万人增加到1366万人，增长了56.1％，年均增长4.55％，城镇人口比重由1979年的15.46％上升到1989年的21.56％，10年间上升了6.1％，年均提高0.61％。有了非农产业的乡镇工业，又有了生活条件较好的小城镇，由此吸引农村剩余劳动力就地转移，这是苏南农民创造的城镇化的雏形，这个城镇化雏形为全面推进城镇化提供了经验，奠定了坚实的基础。

第二阶段为20世纪90年代借助全方位对外开放的动力，开发区与城市发展相结合，推动城镇化上水平阶段。在接受浦东开发开放的辐射带动下，江苏主动呼应，对外开放从沿海城市到全方位展开，兴起了一股开发区建设热潮，一批有生命力的开发区脱颖而出，不仅成为城市经济的新增长点，也成为城市拓展的新城区。这期间，开发区与城市发展相融合，一批中小城市扩容发展为大中城市，进一步推动城镇化上规模、上水平。1990年以后，全省每年约有200万的乡村人口进入城镇，带动了人口城镇化水平的不断提高。从1990年到2000年，全省省辖市由11个增加到13个，县级市由15个增加到31个，建制镇由582个增加到1191个，2000年，全省城镇人口为3041万人，比1990增长1.1倍，年均增长7.62％，城镇人口比重由21.6％提高到41.5％，10年间上升了19.9％，年均提高1.99％，全省城镇化的进程，呈现出快速发展的态势。

第三阶段为新世纪初期(2005年前)在促进大城市、中小城市与小城镇协调发展的基础上，进入以组建都市圈为特征的城市现代化的发展新阶段。2000年，江苏省委、省政府将城市化战略确立为促进区域社会发展的“五大战略”之一，并确定了全省城市化和城市发展的主要目标，即到2005年，全省城市化水平达到45％以上。2001年，《江苏省城镇体系规划》经国务院批准实施，明确提出构建三个都市圈和五条城镇聚合轴的城镇空间组织，全省开始进入以大城市、特大城市和都市圈为主导，以城市现代化为特征的城镇化发展新阶段。截至2005年末，江苏省城镇人口总量达到3774.62万人，与2000年相比，城镇人口增加了733.81万人，城镇人口占总人口比重达到50.5％，5年间上升了9％，年均增长1.8％。2005年，城镇人口比重超过50％，达到50.5％，这表明，随着乡村富余劳动力大规模转移到城镇，城镇人口的绝对量超过乡村人口，整个地区有一半以上的人口生活在城镇，这是城镇化发展过程中的一个重要转折，是江苏初步进入城市社会的重要标志和起点。这期间，随着城市化战略的积极有效实施，全省大中城市发展速度逐渐加快，城市规模等级稳步提升，城镇结构体系在变化中逐步完善。

第四阶段为2005年至今以城乡一体化为目标，走上与社会主义新农村建设相结合的新型城镇化发展阶段。进入“十一五”以来，在科学发展观指导下，江苏城镇化从跨越城乡分割转向与破解“三农”难题相结合，以大中城市为依托，以县域经济为阵地，积极实施“工业反哺农业、城市带动农村”的方针，这是开始突破城乡二元结构，城镇化逐步走新路的阶段。在这个阶段，江苏走出了一条以工促农、以城带乡的新型城镇化之路，城乡一体化发展态势领跑全国。据2009年底的统计，全省城镇化率达55.6％，比全国平均高10个百分点，比1978年提高41.9个百分点。经过调整，全省建制镇减少到930个，13个省辖市中，市区人口在50万人以下的市已经没有，400万人以上、200万-400万人、100万-200万人、50万-100万人的城市个数之比为1：4：6：2，人口结构之比

为22.86：42.17：29.14：5.83。全省以特大城市和大城市为核心，与中小城市相结合，以小城镇为纽带，初步形成基本健全的城镇体系结构和“三圈五轴”(南京、苏锡常、徐州三大都市圈和徐连、宁通、沪宁、新宜、连通五个城市聚合轴)城镇空间结构。

综观1979年至2009年，江苏城镇化率由14.8％迅速提升至55.6％，平均每年提高1.36％。与全国平均水平相比，20世纪80年代，江苏城镇化率基本上保持着低于全国平均4.7％的差距；1990年以后，这一状况明显改善，到1998年底，江苏城市化率首次超过全国平均水平；至2009年末，江苏城镇化率已高出全国平均水平10％，彻底改变了在全国相对落后的局面。从省际比较看，2000年江苏城镇化率位居全国第10位，2005年升至第9位，2008年上升到第8位，2009年再上升到第7位。江苏成为近期我国城镇化水平上升最快的省份之一。江苏城镇化率由1990年超过20％增加到2005年的50.5％用了15年的时间，大大快于美国、德国、日本等世界发达国家城市化高速增长期的速度。

从1979年到2009年的31年间，江苏城镇化进程历经两次转折。第一次转折出现在1997年，这一年在总人口增加38万的情况下，城镇人口增加196万，乡村人口则相应地减少157万，城镇人口增长绝对规模首次超过总人口增长绝对规模，乡村人口绝对规模由增长转为下降，以此为转折点，江苏城镇化由加速增长转为高速增长。此后的年份，乡村人口绝对量持续下降，这意味着乡村人口进入城镇的规模大于乡村人口自然增长的规模，工业化进程中非农产业吸收劳动力的能力大大提高，分散在农村的人口向城镇加快集中的时期已经到来。第二次转折出现在2005年，城镇人口比重超过50％，达到50.5％。城镇人口的绝对量超过乡村人口，全省有一半以上的人口生活在城镇，这是随着乡村富余劳动力大规模转移到城镇，江苏进入城市社会的重要标志。江苏城镇化水平从20％左右迅速上升到1998年的30％以上，用了7年左右的时间，至2005年城镇化水平由30％上升到50.5％，只用了8年的时间。即使从1990年算起，城镇化水平从20％上升至50％。也只有15年时间。一般说来，出现这两个转折性的拐点，是农业社会走向城市社会演变的规律性表现，但从江苏上述的两个转折特别是第二个转折来看，时间短，演变快，曲线比较陡峭。这表明江苏城镇化进入良性循环、持续推进的势头走向强劲，在全国较早进入内涵为主的城镇化发展阶段。

二、江苏城镇化在转轨转型中走上新路的成功实践

伴随着城镇化的持续较快发展，特别是从贯彻落实科学发展观、推进发展思路创新和发展方式转变以来，江苏从苏南到全省，各地以大中城市为依托，从构建城乡一体化新型城乡关系出发，统筹城乡发展，围绕破解“三农”难题，在持续大量吸引离土农民进城进镇就业创业的同时，强化实施“以工哺农”、“以城带乡”方针，助推农业产业化和高效农业规模化，帮扶农业改变低收益的弱势地位，江苏城镇化由传统老路向着与推进社会主义新农村建设相结合的新路转型。

江苏城镇化的持续推进、逐步转型的成功实践，主要表现为如下基本特征：

(一)　以农业发展为基础，以工业化为先导，以城乡产业联动发展为支撑，扎实产业根基的新型城镇化

在城镇化进程中，江苏一直坚持以农业发展为基础，同时又注重以工业化为先导。改革初期江苏农村城镇化的突破性发展，既不是从废弃农田、剥夺农民而来，也不是靠所谓“增加人气”，搞产业“空心化”的城镇能形成的，而是在实施家庭承包制改革基础上，以“围绕农业办工业、办好工业促农业”为指导思想，把农村富余劳动力从小块耕地上大量解放出来，打开农民办工业为主的创业门路以后开始的。在这一过程中，由于启动了农村专业化、社会化、商品化的大发展，由于带动了农林牧副渔、工商建运服多元化行业的繁荣兴旺，由于以农村工业为后盾并适应了与大中城市横向经济联系的需要，从而不仅使传统计划经济体制下萎缩、衰落下去的许多农村集镇获得新生，而且从苏锡常开始，与农村富余劳动力的转移相结合，以农民造城为发端，造就了小城镇的建设热潮，使农村城镇化迅速打开局面。其后，随着改革开放的纵深展开，江苏二、三产业的发展打破了城乡壁垒，乡镇工业企业带动人口和要素向城镇集聚，大力构建各类开发园区之间的配套产业链，形成了一大批专业园区、专业镇、专业村，实现了城乡产业联动发展。目前，在工业比较薄弱的苏中、苏北大部分农村地区，学习借鉴苏南经验，已把发展工业作为推进城镇化的重要抓手。新世纪以来，苏中、苏北各地经济发展相继跨大步，正是与接受了城镇化必须建立在产业支撑的基础之上的理念，并注重于把这一理念化为扎实推进城镇化的实际行动分不开的。

(二)　从倡导工业支援农业到明确实施“以工哺农、以城带乡”的方针，逐步形成推进城镇化与建设新农村“双轮驱动”的新型城镇化

早在改革开放前，江苏就本着“农业为基础，工业为主导”的指导思想，曾长年组织“工业支援农业、城市支援农村”的活动，但地方政府及其管理部门重工轻农的传统思维和惯难以改变，现实生活中仍然处处存在着城乡“二元对峙”的现象。改革开放以后，以乡镇企业的异军突起为契机，农村在集体经济组织的体制框架内，集中使用乡村企业的上缴利润加上按一定比例提取的企业利润，采取“以工补农”、“以工建农”的形式和制度，协调农工利益关系。20上世纪80年代的较长一段时间里，这样的协调机制曾取得良好效应，突出表现为在农村稳定了务农人心，保持了种植业的稳定高产。20世纪90年代后期特别是进入新世纪后，随着工业化进程的加速，以及在此基础上城市物质基础和经济实力的不断增强，各个城市积极发挥“以工哺农、以城带乡”的功能作用。一方面，财政上实行“多予、少取、放活”的方针，启动公共财政支农，积极推进农村税费改革，减轻农民税负等；另一方面，利用现代城市新型工业化的产业优势和科技力量，通过统筹城乡产业空间布局和结构调整，对农村实施积极的产业带动方针，激发农村经济发展的内在活力。在省委、省政府把高效农业规模化工程列为新农村建设“十大工程”的第一工程的决策导向下，各市采取村企结合、培育龙头企业以及鼓励和引导工商资本、民间资本下乡等形式，帮扶农村在提升农业产业化水平上发展高效规模化农业，从根本上改变农业的低收益状况和弱势地位。目前苏州正在着力构建一个以“四个百万亩”为核心的现代农业体系，用工业化理念搞现代农业，把分散的农田变成集约化经营的“现代农庄”，进行农业产业链开发。在苏中、苏北，也有些地区像大丰市推进有传统优势的农副业生产的产业化、现代化，与建设有农副业生产特色的小城镇

相结合，既发展了特色镇和专业村，又促进了高效、绿色农业的发展，到2010年上半年全市已发展起8个特色镇，占乡镇的57％；各类专业村146个，占乡村的67.9％。这些地区就是这样根据自身特点和优势，把加快城镇化进程与推进农业产业化、现代化和新农村建设结合起来。江苏现已形成加快推进高效农业规摸化的良好势头，每年高效农业面积都以数百万亩增长，据2009年底统计，全省农业适度规模经营面积达到2696万亩，已占耕地总面积的37％，苏南有的市县农业规模经营面积达到了80％，使农业劳动生产率、资源利用率和土地产出率都大大提高。

(三)　在促进大中小城市和小城镇协调发展的基础上，以大城市、特大城市为依托，走向城镇体系和都市圈的整合建设，与离土农民大量进城进镇的趋势相适应，不断增强全省城镇综合承载力的新型城镇化

这里很重要的问题是要协调好发展大城市与建设小城镇的关系。江苏在20世纪80年代初以大办乡镇企业带动了小城镇的大发展，但在沿袭传统管理体制下，当初的农村工业都是“乡乡冒烟、村村点火”办起来的，小城镇建设也都按乡按村进行，导致小城镇布局“小散乱”的无序化局面。相应地，县(市)一级也是依仗乡镇企业的经营活力各谋自己行政区划内的发展，这固然促进了一批强县域经济的脱颖而出，但在另一方面又为苏锡常三个市区带来“围城之困”的不良效应，客观上产生了制约中心城市的成长和影响到苏南城镇化整体健康发展的进程。面对逐步显现的矛盾，先是各县(市)域内以深化市场化改革的思路，撒并调整原来过于分散、过于密集的乡镇，集中发展主城区和中心镇，使原来多极分散无序化的小城镇布局得到治理改善。2000年江苏省委、省政府对全省城市发展战略作出调整，明确提出“大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量”的指导方针；不久，在做强、做大大城市和特大城市以及中小城市、小城镇协调发展的基础上，按省委、省政府作出统筹规划建设南京、徐州、苏锡常三大都市圈的部署，苏锡常都市圈的规划建设通过专家论证、正式批准，第一个启动实施，苏锡常三市由此迈开以构建都市圈为特征、以质量和效益为重的城市现代化的步子。正是这样，江苏作为中心城市的大城市和特大城市的良好发展，新兴的中小城市迅速成长，而大量具有相应功能作用的小城镇也始终有着各自的成长空间和发展机遇。到2009年底，江苏有特大城市7个，大城市8个，中等城市23个，小城市26个，小城镇838个。全省基本上形成大中小城市协调发展的格局，使江苏得以较早地凭借在全省范围内工业化、城镇化进程中积累起来的工业优势和物质基础，积极推动工业反哺农业、城市带动农村。推进城镇化的积极效应，除了加快推进了公共基础设施城乡均等化发展外，更突出表现即是吸纳离土农民大量进城就业和定居，农民非农化转移相应加快。江苏对进城农民工吸纳之多，位居全国前列。不仅大城市，而且一些新兴城市承载力也大大提升。更值得提及的，从苏南开始，而今向苏中、苏北扩展，许多走向规模发展的中小城镇也逐步增强吸引周围离土农民转移入住的承载力。这从“凤还巢”现象中可得到印证。从2007年开始的三年间，江苏累计有8.67万名转移外出的农民工返乡创业，他们回到农村家乡，多数就地就近进入城镇，并购房定居。据淮安市涟水县从2010年1-5月份城镇商品房购房对象不完全统计中作出的分析，购房对象绝大部分(95％左右)为本地人，其中有相当比例系外出打工返乡者，观景房项目中占20％-30％，价位较低的小户型项目中则占35％-55％，外出打工返乡创业者成为在该县城镇购房定居的一支生力军。

(四)　打开统筹城乡发展的视野，实施“五个城乡一体化”，在善待进城农民工的同时，通过一系列强农惠农政策，促进农民务农收入和非农收入增长的新型城镇化

20世纪80年代，苏南以乡镇企业的率先崛起为契机，曾首先在农村内部，在集体经济组织的体制框架内，采取“以工补农”、“以工建农”的形式和制度，协调农工利益关系。从90年代开始，到进入新世纪特别是近些年来，随着乡镇企业制度改革的展开，也随着城镇化进程的加快推进和外向型经济的蓬勃发展，不仅苏南，而且全省各地跳出了就农村抓农村、就城市抓城市的城乡分治上的惯性轨道，突破了就农村内部协调农工矛盾的局限性，打开了从较大区城范围内城乡一体化发展的视野，统筹推进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、社会保障“五个一体化”，进行以工业化致富农民、以城市化带动农村、以产业化提升农业，构建新型城乡关系的新的探索。全省从苏州、无锡等地开始，通过“三集中”(农民居住向社区集中、工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中)、“三置换”(将集体资产所有权、土地经营承包权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障和住房)、“三大合作”(社区股份合作、土地股份合作和农民专业合作)等一系列制度创新，建立起了一套城乡统筹发展、共同繁荣的有效运行机制，促使强农惠农政策不断显现为农民看得见、摸得到的实效。其中突出一例，即各地在为农民稳定务农收入外，多方广辟由工资性收入，家庭经营二、三产业收入以及非经营陛收入等组成的非农产业收入的增收渠道，促使农民收入连续六年增收额超过500元，2009年全省农民人均纯收入首破8000元大关，达8004元，比上年增长8.8％。

归结起来说，江苏的城镇化是在转轨转型相互推动中，逐步跨越“自我造城”的传统老路，走上围绕破解“三农”难题，充分发挥城镇群以工哺农、以城带乡的功能作用的新型城镇化。推进这样的新型城镇化的过程，也就是促进“减少农民、致富农民”的过程，这正如省委领导同志所强调要求的，“让更多的农民转为市民，让更少的农民种更多的地，得到更多的收入，过上更好的生活”，从而加速城乡良性互动、城乡发展一体化进程。

三、新型城镇化健康持续发展的理性思考

江苏走上新型城镇化之路的实践经验是十分可贵的，但毋庸讳言，全省的发展很不平衡，城镇化率不断快速上升，而全省城镇体系的综合承载力的提高还不理想。2009年江苏城乡收入比为2.56：1，这大大低于全国水平(3.33：1)，全省农民人均纯收人为8004元，为全国平均水平的1.55倍，可是苏南与苏北的农民收入差距还在扩大，2006年收入差为3488元，到2009年扩大到4779元。全省农民纯收入最高的苏州市(12969元)比最低的宿迁市(6057元)高2.1倍。这就不免影响全省城乡收入差距近几年仍然存在扩大趋势：2007年为2.50：1，2008年为2.54：1，2009年又扩大到了2.57：1。这总的反映了开拓新型城镇化进程中发展的不平衡性，有些地区城市和城镇体系

建设还存在明显的薄弱环节，招致江苏城镇化的整体功能仍然不能适应“减少农民、致富农民”，从“化”字上求实效的这一要求。

事实表明：持续推进新型城镇化，既要珍视和发扬成功经验，又要正视和分析客观存在的差距，谋求继续创新、深化开拓新型城镇化的科学之道。

(一)　进一步克服“重城轻乡”、“重工轻农”和只求城市自我发展的思想行为，把化解“三农”难题作为推进城乡发展一体化的重中之重，把“减少农民、致富农民”作为新型城镇化的战略重点，这应视作推进新型城镇化的根本指导思想

新型城镇化重在立足城乡统筹，切实化解“三农”难题。这方面的重点也是难点集中在“化”字上。推进城镇化，关键有两“化”：一是“化”人，二是“化”地。这两者必须很好协调，实现人口城镇化与土地城镇化的互动并进。现在许多地方搞城镇化“化”土地的劲头很大，使城镇在空间上不断扩张，而“化”人口则不在心上，以致留在农村的农民富裕不起来，转出去的农民又难以转为市民。很明显，如果只求将农村的土地大量“化”进城里来，而排斥农村人口进入城镇定居，或者，由于种种障碍和歧视，使他们无法在城镇中定居，而在农村务农的又不能增加收入，造成化土地与化人口的相互脱节，那就不能说是城镇化的成功。这样的城镇化只能说是“半拉子城镇化”，或者“伪城市化”。江苏实践表明：必须推进城镇化的指导思想创新，进一步坚决克服“总量偏好”、“速度优先”的价值取向和“重城轻乡”、“重工轻农”思想，转变对推进城镇化急于求成的惯，坚决跨越传统体制下剥夺农民、牺牲农业并不惜破坏生态环境的传统城镇化老路，转向科学发展，才能真正做到“让更多农民转为市民，让更少的农民种更多的地，得到更多的收入，过上更好的生活”。

(二)　把转变经济发展方式这条主线始终贯穿在推进新型城镇化的进程中，坚决以提升城镇化质量作为战略方向，切实治好只求数量不求质量的“城镇化虚胖症”，让每一个城镇做到资源利用集约化、城镇功能良性化

过去较长时期里，江苏城镇化快速发展存在的缺陷就是重速度有余、重质量不足。一些城市沿袭我国大城市“摊大饼”式、人为扩容的外延扩张模式，即城市的规划区大幅度地扩展，城市变大了，城镇人口变多了，城镇化率提高了，但产业发展水平不高，公共设施配套不足，招致交通拥堵，污染严重，运行机制欠灵，城市“虚胖症”滋生蔓延。这样的城镇化不仅给城市居民日常生活带来不便，而且弱化了城市带动农村的内在功能和承载能力。按现行统计办法计算，江苏城镇化率虽比全国高出11个百分点，但统计城镇常住的农民工人数中尚有1/4的人未取得市民待遇，有相当一部分人虽然住在城镇，却享受不到城镇公共资源和社会福利。客观形势要求我们，必须突出内涵式城镇化的发展理念，切实抓牢转变经济发展方式这条主线，下功夫进一步扭转城镇建设中偏重规模扩张、忽视功能提升的倾向，切实治理“城镇化虚胖症”，使城镇化由偏重速度向着力提升质量转变，走向资源利用集约化和城镇功能良性化，以有效提高城镇综合承载力，适应农村减少农民、致富农民的要求，把城镇化更好地纳入良性循环、健康发展的轨道。

(三)　从不断提高城镇体系综合承载能力的理性视角，看待大中小城市和小城镇协调发展对推进新型城镇化的重要性，其别要注意既适时遏制片面大城市热，又能引导防止或有效治理小城镇建设的无序化

推进城镇化，包括建设布局合理的城镇体系，讲究的就是大中小城镇的相互协调、互动并进，以求城镇体系综合承载力的有效提高，这也正是江苏城镇化持续发展的进程所表明的。大城市是统筹城乡发展、建立区域城镇体系的总枢纽，在引领城乡一体化的区域经济发展中起着不可缺失的“龙头”作用，必须得到应有发展；小城镇则是“城尾乡首”，不仅进镇的门槛低、对农民吸引力强，而且它是分布在一定区域内促成大中城市与农村腹地间人流、物流、资金流、信息流顺畅流动的城乡经济网络化流动的节点，是建设城镇体系、扩展城镇网络化联结的纽带，因此，大城市，小城镇，两者偏颇不得。值得关注的现在有大城市偏好的倾向，很多的地方都去规划建设百万人口以上的大城市，而且在规划实施中还不断加码，表现了加快发展大城市步子刻不容缓的“浮躁症”。大城市偏好的结果，就是大城市过度膨胀，而使小城镇被“边缘化”。离开了区域内合理分布的小城镇的功能建设，孤立地把城市圈越圈越大，何来大城市的“龙头”作用?强化不了联结城乡经济网络的小城镇的纽带作用，又怎能使城镇化在“化”字上见实效?联系我们是个农业大国而现今还处于市场化改革进程中的国情来看，发展有合理规模的小城镇，可以减轻“摊大饼”式的过度化大城市病，缓解大城市里集聚越来越多离土转移农民就业和市民化的压力。这就更显得合理规模的小城镇对于完善区域城镇体系建设具有无可替代的功能作用。但还要注意另一方面的问题，就是小城镇发展必须坚持在合理布局下有序推进，对于乡镇建设中一窝蜂跟起的“拆旧建新”风这类圈地乱象的发生，也必须坚决反对，及时治理。

(四)　新型城镇化的顺畅持续推进必须以体制创新为战略保障，江苏城镇化正是在转轨转型相互推动中走上新路的，今后要在新的起点上深化开拓，更离不开改革创新的有力配合

传统城镇化的转型，无论是从协调好大中城市与周围农村的关系而言，还是从处理好发展大城市、中小城市与建设小城镇的关系而言，都必须与突破城乡分治、市县分割的传统管理的体制束缚相结合，通过体制转轨和机制创新，才能顺利进行。江苏在这方面应是有深切体会的。20世纪80年代，江苏从苏锡常开始，乡镇企业的蓬勃兴起，不仅促进了农村的分工分业和城乡工业的互动发展，而且迅速带动出现小城镇建设的热潮，直接促成了当时江苏城镇化步伐的大大加快。但是，在沿袭传统管理体制下，小城镇建设按乡按村进行、布局“小散乱”的无序化局面，又曾在一段时期里产生了制约中心城市的成长和影响到苏南城镇化的整体健康发展。进入新世纪后，还是在改革开放纵深开展的大潮推动下，在拓宽城乡统筹的视野下，经过行政区划调整和突破城乡分治制度创新，才使这个局面得以改变，从苏南到全省形成以大中城市为依托、推进区域城镇体系和城市群体整合建设的城乡一体的新型城乡关系。可见，不对城乡分治、市县壁垒的传统管理体制进行改革创新，就跳不出城乡二元结构下的城镇化老路，更会导致增加“三农”难题的复杂性。要促使城镇化顺利转型走新路，固然首先要在科学发展的理念引领下，创新发展思路和纠正重城轻乡、重工轻农观念，并以经济发展方式的转变来启动；但还必须有相应的体制改革、机制创新的有力配合。目前来看，由于条块分割的传统行政管理体制的影响仍然存在，由于城市分工、定位仍然不明，在市县彼此自成体系、“块自为战”

下，城镇群体和都市圈内城市间产业结构趋同、功能类似的深层矛盾尚未破除，因而区域性城镇体系的协调性不强，包括都市圈建设进展还不快，因而必然还阻碍着全省城镇体系整体效益的最佳化和综合承载力的应有提升。这需要进一步引起深思：新型城镇化开拓上路的过程，必须在科学发展观的导向下，经济转型与体制转轨交互作用、协同推进下持续推进。

四、对新型城镇化纵深推进的政策建议

新型城镇化的纵深推进，必须以省委在关于“十二五规划建议”中提出的“城乡发展一体化战略”为导向，坚持强化城乡统筹，在进一步推进“五个城乡一体化”，推动各市县(市)切实增强把加快城镇化进程与推进新农村建设结合起来的理性观念，把握好现阶段新型城镇化的战略重点，采取切实有效举措，促使“减少农民、致富农民”产生更大实效。对此，在上述对几个问题的理性思考基础上，提出以下政策建议。

(一)　从战略高度着眼，推进全省上下对坚持开拓新型城镇化道路的思路再创新

面对现实，当前迫切需要关注和探讨解决的课题，乃是如何深化创新“城镇化”的战略思路。以上提及，有些地区城镇建设盲目攀比，热衷于搞大城市，或者片面追求不切实际的豪华型城镇建设，多数情况下都是源于追求短期政绩的行为冲动，也是尚未确立城镇化转型走新路的战略思想的反映。因此，在讨论和制定“十二五规划”时，省的有关职能部门和各市县(市)都有必要从突出主题、贯穿主线的大局着眼，结合回顾总结城镇化方面的历史进程，既肯定成绩、总结经验，又正视差距、分析成因，从中接受警示，以利于对城镇化转型走新路的深化认识和提高自觉，真正确立走好新型城镇化道路的战略思路。值得高兴的是，2010年江苏全省农民人均纯收入达8980元，比上年增长12％，自1997年以来首次超过城镇居民可支配收入的增幅。有可能是江苏城乡收入差距从连年扩大转向逐步缩小的一个可喜拐点。值得各地联系实践，对照这个转折作些分析研究，从正反两方面接受经验，以利于提高在推进新型城镇化进程中切实化解“三农”难题的自觉性和责任感。

(二)　在创新城镇化战略思路的基础上，积极提高统筹运用好以规划引路的水平

以城乡发展一体化战略为导向，要抓规划的科学性和实用性，使规划体现城乡发展一体化的战略要求，并能切实付诸实施，避免规划的制定与实施“两张皮”。要加强对规划制定和实施的统筹协调力度，构建全省性、多层次的规划协调机制，促使全省城镇化规划的上下衔接、密切配合。市县不能局限于自谋发展的自我规划，特别是市和周边县(市)域的城镇规划更要统筹协调好。市县规划和《江苏省城镇体系规划》以及三个都市圈规划、沿江城市带规划、沿海城市带规划等都要衔接和协调。要加快主体功能区规划的制定和实施，切实推进区域布局差别化方略实施。此外，尤其要强调关于做好土地利用总体规划与城市(镇)规划(简称“两规”)的问题。在许多国家里，“两规”本是一个规划，目前我国却是分属两个法律授权的行政部门主管。“两规”在规划的技术标准、目标、重点和管理方式等方面都存在差异，给“两规”的协调与衔接造成了一定困难。“两规”协调不仅仅是两个规划的具体操作问题，实际上反映了发展思路、发展模式问题。针对“两规”的现状，目前国内探索形成了浙江、武汉、广东等“两规”协调与衔接的地方经验，很有启示意义。省的相关部门应在省政府的协调下，借鉴有关地方经验，突破部门分割，在城乡发展一体化的战略导向下，研究解决好两个规划的衔接协调问题，以便促进城镇化的健康发展。总之，统筹运用规划引路，是个系统工程，需要循序推进，但一定要抓紧积极进行，使上下规划的统筹实施合乎城镇化持续发展的战略要求，使规划先行不再停留在文件上，而对推进新型城镇化产生应有的良好效应。

(三)　倡导从实际出发创新有利于推进新型城镇化的现实路径，以有效加快进城农民市民化、留乡农民富裕化进程

创新路径贵在不同地区坚持从自身实际出发。江苏有苏南、苏中和苏北与基础差异相联系的地区差异，苏州、无锡等地先行地区以农村工业化开创农村城镇化的大好局面起步，到引导农民向城镇集中、产业向开发区聚集以及推动小城镇融入城市群体，这过程中创造了许多成熟经验，值得后发地区很好学习。必须注意的是，后发地区与先进地区的条件有差异、情况不一样，必须防止后发地区依样画葫芦，照搬硬套，并盲目攀比，进入误区。在工业比较薄弱的苏中、苏北大部分农村地区，近些年来借鉴苏南地区的先进经验，把发展农村工业经济与推进本地区的城镇化结合起来，这应当肯定。但发展村办经济，不能重复过去先行地区曾经走过的“村村点火”、先搞“小散乱”，回过头来再搞集中的弯路和折腾。有些市县还在急于求成的心态下，从表象上看待和模仿苏南，竞造豪华型城镇，或者片面追求与生产、生活、生态等城镇功能建设相脱节的规模扩张。在村镇建设“拆旧建新”上，也有些地方盲目跟风搞集中，对整村集中改造的推进，操之过急，动作过猛，甚至发生把城市建房模式搬下乡、模拟城市公寓建设农民集中居住点的极端行为，这样的城镇建设，拔高农民进入城镇定居的生活成本，脱离农民生产劳动和生活居住习惯，加大离土农民市民化的难度，也不利于大中小城镇的互动并进、持续发展和城镇体系的完善，更增强不了城镇对改造传统农业、建设新农村的带动功能。对此风更要坚决反对，及时刹住。同时，对苏中、苏北学赶苏南要正确引导，无论如何要坚持从实际出发的原则。事实上，在推进城镇化过程中，苏南曾走过弯路，也深有教训，所以近些年正在以“补课”归还“欠账”。因此，苏中、苏北借鉴苏南，绝不能从表象上看待和模仿苏南，而应当全面看待苏南之路，既借鉴其成功经验，又注意避免其曾经走过的弯路，这样，城镇化转型走新路，就不难借梯登高，后来居上，也不难从借鉴苏南到融入苏南，并超越苏南。当然，对苏南来说，也有必要在回顾总结已有实践成功与不足的基础上，提升走新型城镇化之路的自觉性，从推进跨越行政区划壁垒的区域化城镇体系和城市群体的建设上再创领先优势。

(四)　推进有关制度特别是土地流转制度的创新，促使农民工更多地在中小城市和小城镇市民化

总的来说，这需要深化实施“五个一体化”，并需要推进户籍制度、金融制度以及土地制度的创新配合，才能有效拓宽进城农民市民化的通道。例如，推动城镇化发展要求认真搞好户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇的户籍限制，让农民工更多地在中小城市和小城镇就地就近市民化。但单是从户籍上改变，农民仍然不能市民化，他们还要就业定居，特别是要让农民“人”进了城镇随同“身份”转变，落实社会保障权益的问题。这就迫切要求土地制度改革的攻坚突破。苏锡等地区首创将土地承包经营权入股、建立土地专业合

作社等的土地流转新形式，并创新了“两置换一转变”等一整套操作性很强的做法，苏中、苏北有条件的地方也在参考推行。但土地流转问题复杂，政策性很强。目前下面土地流转中客观存在着某些无序化现象，必须重申严格按照中央十七届三中全会提出的“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，在完善农村土地管理制度的条件下积极稳妥地推进。明晰土地产权是保障农民土地流转权益的前提，尊重农民意愿是推进土地流转必须坚持的重要原则，要给农民对征地说“不”的权利。运用市场机制、实现土地的市场化流转是保障农民土地权益的主要手段，建立农村产权交易市场和农村产权交易担保体系，则是实现土地有序流转的载体。但产权改革、土地流转必须受“用途管制”制约，这一环节上漏洞还很多。所以，土地流转必须以完善土地管理为条件，要积极推进，但不能放松监管，解决的办法是多管齐下、各方配合，国土部门宜承担更多的综合协调职能。

(五)　加强依托大中城市对农村实施产业带动的引导和监管，让新型城镇化带动下乡的资源要素优化配置于发展现代农业

在推进新型城镇化进程中，一些城市采取组织村企结合、培育龙头企业以及推动工商资本、民间资本直接投向农村多种形式，拓展以工促农、以城带乡活动，在助推农业产业化经营、支持兴办现代农业基地以及开辟农民收入多元化渠道等方面，都起了良好的积极作用。但是，对这方面工作不能光号召、不引导，光推动、不监管。例如，江苏工商资本下乡在全国走在前面，助推农村发展多元化产业，开辟农民收入多元化渠道，实践证明是推动资源要素向农村配置和提高农民收入水平的有效形式。问题是产业化推动不能光从近期效益着眼，偏重于发展诸如造旅游景点、建休闲度假村、发展花卉种植业以及经营出租房等，而是应当着眼于把资源要素优化配置于发展现代农业，使更多的收益留给农村，更好地致富农民。目前我国致富农民，难在促使种植粮食等大宗农产品的农民致富，难在形成以粮食为主的种植业上增收的长效机制。正因为“难”，更需要在这个难关上攻坚，把投向农村的资源要素优先优化配置于发展现代农业。如果偏离这个目标，单纯为发展农村工商业而发展，甚至以支农为名而以“圈地开发”为实，在城郊搞小产权房，在风景秀美的乡村开发小别墅，从而过度化废弃粮食等种植业耕地，那就背离了“以工哺农、以城带乡”的宗旨，走上“吃农”、伤农的邪道。对此必须认真掌握，严格监管，依法查处。

(六)　深化推进有利于城镇化转型走新路的改革攻坚，政府职能转变和行政管理体制创新要领先推进

推进新型城镇化，需要加快由行政主导向市场导向与行政引导相结合转变，并吸纳居民广泛参与，创新城镇化治理结构。这是关系到建立健全新型城镇化的动力机制的问题。由于城镇化的根本动力来自于市场拉动，即城市人口的增加必须建立在市场提供的就业容量的基础之上，因此，强化市场引导的城镇化拉动机制，应成为今后江苏深化改革攻坚、推进城镇化机制创新的主要内容。进行这方面的机制创新，必然要求政府职能转变和行政管理体制创新先行。具体而言，就要针对目前城乡分割、公共资源集中城市的行政管理体制，围绕建设服务型政府深化改革攻坚，以建立城乡均衡的基本公共服务体系为突破口，推进政府职能转变和行政管理体制创新，为城乡一体化营造良好的制度环境。这个过程，也就是根治在长期沿袭传统体制下逐步固化起来的制度安排，破除城乡二元结构的“城乡分割”的过程。从推城乡一体化发展战略导向下的新型城镇化，正是亟待加速推进这个转变，以创新建设好服务型政府，为构建市场拉动下的城镇化动力机制提供公平竞争的政策环境；相应地，让各个关键部门、关键环节都能通过改革深化，从制度层面上突破城乡分割和行政壁垒，形成城乡一体和条块协同的合力，在有效实行依法监管下，促使新型城镇化在突破体制机制障碍的进程中深化开拓、持续前进。

注：本文全省性重要数据引自江苏省统计局《城市化进程加速发展――江苏60年经济社会发展系列分析之二十二》、《2009年全省农民收入情况分析》以及《20lO年江苏城市发展报告》。