新型农村社区发展中的网格化管理探析

摘 要：新型农村社区的管理发展是我国社区建设的关键一环，在信息时代到来之际，将城市社区探索出的网格化管理运用到新型农村社区的建设治理中，不仅能改善农村社区的管理现状，也能缩小农村与城市之间的差距，加快城乡一体化进程。文章通过对孝化社区的调研，深入分析了新型农村社区网格化管理的组织运行架构，在肯定其效果的同时也看到了目前发展所遇到的困境，并结合实际提出了相应的对策建议。

关键词：新型农村社区；网格化管理；组织架构；运行机制

中图分类号：F325 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2016）03-112 -03

《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。这使得网格化管理这一崭新的社会管理模式受到了广泛的关注，在新的时代背景下肩负起新的历史使命。作为社会管理的重要载体，社区网格化管理有着新的组织设计和管理方法，追求着更高的利益价值。目前，我国城市社区使用网格化管理的比例已经超过半数，治理水平日渐成熟，而农村地区尤其是刚建成的新型农村社区的网格化管理还刚刚起步，仍需要不断地探索和完善。

一、网格化管理由城市社区向新型农村社区的延伸

社区的网格化管理，是对社区管理性质和宗旨的深化。由于经济基础和文化水平的差异，城市社区的网格化管理主要依靠的是数字化技术的应用，而对于新型农村社区，笔者认为其推行网格化管理更多的是在社区治理理论基础之上的提高和完善。社区治理理论是政府在一定社区范围内与社区组织、居民等按照特定的规则制度，通过互动沟通、协同行动等方式展开合作以共同管理社区事务，强调多个主体间的平等互动。农村社区的网格化管理其最大的突破就是从权力分配的角度重新开始对基层管理体系进行制度化构建，从乡镇政府到村两委，从农村社区管理组到单位管理责任人，直至最后的每一位居民。新型农村社区的网格化管理是要建构出自上而下的层级体系，通过权力的渗透和责任的承担建立起新的社区管理秩序，以方便政府政策的下达和居民诉求的上传，提高农村社区的管理服务质量，逐步实现城乡社区管理服务均等化，实现社会公平与和谐发展。

笔者为了进一步探析新型农村社区的网格化管理，选择靖江市新桥镇孝化社区进行调研，以期深入了解探析新型农村社区的网格化管理运行机制，在此之中也发现了这一模式实施过程中的问题，形成了自己的些许思考。

二、新型农村社区网格化管理的运行架构

孝化村位于江苏省靖江市新桥镇，是靖江市的西南门户，地势优越资源丰富。2013年，孝化社区全面建成并迎来了2768名新入住的农村居民，作为新型农村社区，网格化管理成为孝化社区为突破农村社区发展瓶颈的一大新举措。社区采用细化网格单元，优化人员配置，搭建信息平台和健全监督机制四大方法，使管理由被动变为主动，实现管理的规范化和服务的精细化。

（一）网格划分和体系建构

新型农村社区属于农民集中居住型社区，入住的农户均来自同一村庄或邻近村庄，因而农户的自身属性是基本相同的，按照地理布局自然地划分单元网格即可。孝化社区的网格化管理体系由新桥镇政府统一施行权力的下放，围绕社区管理小组带领下的治理团队和村两委主导下的监督团队两条主线而构建。社区管理小组作为孝化社区网格化管理的最高领导小组，虽是2013年从村两委分离出来的独立的管理团队，但和村两委共属一套完整的领导班子，其直接管理的对象为孝化社区的中心户长及各职能机构负责人。孝化社区目前共分6个片区，已有接近800户住户入住，社区管理小组按照80～100户的规模成立中心户，即构成一个单元网格，并在其中选取一位中心户长直接与农户对接，负责解决所管辖网格内的各类事件。管理小组之下的另一个分支则是孝化社区专门设立的四个职能机构，按服务所需配备相应比例的物化、安保、环保和违建管理人员，他们与中心户长处于同一级别，负责社区的治安管理和环境卫生工作。与社区管理小组平级的村两委党建负责人是孝化社区网格化管理的最高监督团队，他们将孝化社区60几名党员按居住地区分组，成立了4个党小组，专门监督所辖区域内的社区管理工作。综上，笔者整理了孝化社区网格化管理的体系架构，如下图所示：

图1 孝化社区网格化管理组织架构

（二）人员优化与运行机制

新型农村社区在硬件设施上与城市社区并无差别，但其住户延续了之前几十年的地缘关系，这使得农村社区的管理仍然离不开熟人社会的潜在影响，因而社区的主要负责人既要具备出色的管理能力，又要在社区居民心中有一定的声望。孝化社区的最高管理小组由主任、书记和3名委员组成，均由新桥镇政府直接任命并赋予其管理整个社区的权力。在网格化管理落实之前，农村社区的管理链条终止于社区管理小组或是统一的社区服务中心，居民有需求、有困难要自己到中心提求，并等待更为忙碌的社区主任来逐一处理，效率低下且容易降低居民对社区这一服务网络的满意度。网格化管理实施之后，孝化社区主任可以在各个中心户中选择德才兼备且居民信任之人，任命其为中心户长将权力进一步下放，这些选出的中心户长会定期到所管理单元网格内的居民家中收集资料，全面了解每一户住户乃至每一个居民的生活现状，分类管理不同生活水平住户的同时将可能出现的突发事件遏制在摇篮中。除了权力逐层渗透的社区基层管理团队，孝化社区专门的社区职能机构也是保障社区治理和谐的关键。孝化社区管理小组在社区住户中选取了4名技术型人才作为社区的物化管理人员，负责社区内的基础设施建设；任命2名执行力强的党员负责社区内的违规建设工作，并对违建住户进行集体主义思想的灌输；挑选了6名不超过50岁的安保人员，并开展夜间巡逻保障居民的财产安全；给17名社区失业人员提供了环境保洁员的岗位，解决他们就业问题的同时确保社区环境的整洁。

（三）平台搭建与规范监督

新型农村社区的网格化管理不仅仅是将社区分为一个个单元网格，还要顺应时代的潮流搭建起数字化的信息收集、分析与资源共享的平台。孝化社区的中心户长和职能机构负责人同样是这一项工作的主要参与者，而网络平台的搭建和社区资料、居民信息的数字化管理则由社区的2名大学生村官来完成。中心户长将入户收集到的居民信息集中反馈给村官，由他们统一汇总整理，形成每一户住户的信息档案，方便数据的查询和资源的共享。职能机构负责人在各自的职能岗位工作时，把工作的进展汇报给村官，由他们筛选整理并定期上传给镇政府部门，形成信息的互动和工作的交流。此外，在社区管理工作初期就加以规范的监督是新型农村社区网格化管理制胜的法宝。孝化社区在社区管理小组之外还同时设有村两委管理下的党小组，负责对社区管理人员的工作绩效进行监督和考核。党小组成员作为优秀的共产党员，本身具备严格自律的素养，在社区生活中起模范带头作用，他们的大公无私保证了社区管理的公平公正，部分德高望重的老党员还能帮助居民解决一些难以调解的问题。

三、新型农村社区网格化管理的现实困境

近几年来新型农村社区的发展已经初具成效，但其资源的获取和经验的积累距离城市社区还有一段距离，笔者在调研之中就看到了农村社区在实行网格化信息管理时的困难，以及执行工作时所遇到的一些障碍。

（一）宣传力度不够，认知意识缺乏

网格化管理在新型农村社区中全面推行的第一个不足就是宣传力度的欠缺。新型农村社区建设的宗旨是服务农民，网格化管理的实质也是保障底层的农民能够加入进社区这个服务网格中，能够及时表达自身的诉求，提高生活质量和社区归属感。然而笔者发现，网格化管理在农村社区实施时并没有及时宣传普及，除了管理组织架构中的负责人之外，大部分的社区居民并未听说“网格化”这一管理新模式；只知道有过专人上门来统计住户信息，但不知晓这就是自己所在网格的联络人，有任何社区生活的需求都可以向他们反映。这就导致了网格化管理虽一直在运行，但计划中的上传下达双向沟通变为了只有信息下达却无诉求上传的单向传递。社区居民对网格化管理缺乏了解，也就缺乏了参与的积极性，社区领导者难以看到网格化对基层工作开展的优势，中心户长等管理链条下端的管理者很难在工作中展现他们的自身能力，加上他们并非由镇政府直接授权，自主执行的空间非常有限，久而久之就会产生态度上的消极情绪和工作中的敷衍应对。

（二）形式主义过度，行动能力下降

社区网格化管理是一套较为完善的管理模式，有相对固定的网格划分、人员架构和信息处理等规则。新型农村社区的网格化管理刚刚起步，从相关政府部门到直接管理者都希望在最快的时间内看到成效，这就导致他们会更加看重社区是否举办能受到上级关注、表彰的各类活动，社区工作的各项资料能否获得更好的考评成绩，而真正应该重视的内容，为社区的居民生活提供更好的服务保障却往往被管理者抛之脑后。形式主义的追求必然会造成行动能力的下降，孝化社区的大学生村官本是社区内的年轻力量，应该更多地走进居民的生活，通过他们发散性的思维不断地对网格化管理进行完善；而现实却是，他们几乎整日坐在办公室整理资料、写文章，为社区参与各项考评、收获更多一纸荣誉做准备。

（三）管理人员老龄化，信息技术水平低

社区的网格化管理一方面是管理体系架构的网格化，另一方面也依托于数字化的信息平台。我国城市社区的信息平台仍在进一步探索数字化管理技术，而在新型农村社区，这一问题更加严峻，也是农村的网格化管理很难追赶城市的最大障碍。大部分的新型农村社区除了领导小组成员由镇政府选拔任命，具备一定的创新思想和管理能力之外，其余的管理人员主要由社区基层党员或老村干部构成，职能机构的一部分成员则来自社区内的失业群体。虽然基层党员干部在社区内能够凭借自己的资历与声望解决一些技术上解决不了的生活问题，但是这部分管理人员其年龄趋于老龄化，办事大都按照传统的思维模式，难以跟上信息社会的步伐。对于失业人群，虽然社区网格化管理能够帮助他们解决生活上的困难，得到相对稳定的收入，但是这部分人员普遍知识层次偏低，只能承担安保、保洁等最基础的工作，很难将不断更新的管理服务技术在农村社区的网格化管理中应用推广。

（四）资金筹措负担重，资源整合力量分散

新型农村社区的网格化管理团队之所以少有新鲜血液的补充，信息技术水平提高缓慢，归根结底与管理建设资金的短缺和运转不到位相关。大部分农村社区其建设管理资金只有政府的拨款，仅有农业收入的村集体经济很难给予帮助，单一的资金筹措渠道无法维持社区网格化管理各项工作的开展。即便是工业发展占据大头的孝化社区，在保障农民基本生活后能够投入到社区治理中的资金依旧非常有限，难以支撑起网格化管理的所有工作需要。此外，与城市社区的散户集中居住型不同，新型农村社区的住户在血缘、地缘和业缘上都有或多或少的关联，容易出现靠关系办事等现象，加之居民的向心力不足常以自我为中心，使得普通管理者很难获取有效的资源，更加不容易将多方资源进行整合，阻碍了新型农村社区网格化管理的发展。

四、新型农村社区网格化管理的优化路径

（一）加强动员力度，力争全员参与

任何管理模式的施行都并非政府部门或管理者独自行动就能获得成效的，社区的网格化管理，需要的是管理人员、社区服务人员和每一位社区居民之间形成双向的互动，有政策信息及时下达，有困难诉求敢于上传，因而新型农村社区首先要做好的即是网格化管理的宣传动员工作。一方面，可以通过召开居民大会，利用社区内宣传栏、广播等工具进行政策宣传和职能解析，让所有社区居民了解什么是社区的网格化管理，自己的直接负责人是谁，可以通过哪些渠道获取信息表达需求，能够为社区的发展做哪些力所能及的事。另一方面政府部门虽然通过选拔任命了一批社区管理者，但是仍然需要定期进行知识宣讲，组织管理人员座谈会，并可以邀请普通居民一起参与监督，一是能够不断强化管理人员的思想觉悟，提高他们工作的积极性；二是能让他们更加明确自身的角色定位，认识到自己在网格化管理中的重要性。只有宣传动员力度到位了，才能有更多的社区居民愿意更好地配合管理工作甚至主动加入其中，才能保证新型农村社区网格化管理工作的顺畅。

（二）科学定位职能，加强执行力度

网格化管理工作在新型农村社区中的平稳展开还需要对各个环节的管理服务人员有一个科学的职能定位，使他们致力于多办实事。新型农村社区实行网格化管理以来，管理链条被拉长，各个岗位的权力行使更为明确但较之以往有了一定的限制，这就需要每一个环节都不能出错，劲往一处使。因此，新型农村社区在网格化管理初期就要科学地规划管理团队的人员配置，对每一个级别、每一个单元网格的管理人员进行合理的职能定位，为社区各服务职能部门选拔专业的技术型人才，对监督岗位的人员进行公信力的测评，让参与网格化管理的人都能身处自己所擅长的岗位，发挥自己的一技之长。与此同时，在管理人员的岗位明晰之后，执行力度的加强也至关重要。网格化管理模式的成效在新型农村社区中体现为办事的效率及处理结果，这就要管理人员转变过于重视绩效考核的心态，坚守为农民服务的宗旨，多走进住户与农民交流，多为农民办实事，不断强化执行力度。

（三）广泛吸纳人才，提高科技水平

在我国人才强国的战略方针下，新型农村社区应当和城市社区一样注重现代化人才的引进与培养。社区的网格化管理是一项数字化、信息化、系统且完整的工作，对人才的需求非常迫切，新型农村社区的居民虽有其特定的构成属性和生活习惯，需要一定的传统治理方法，但是现代化人才的引进更加重要。目前，我国大部分农村地区都配备有大学生村官，辅助农村管理工作，但是在新型农村社区中年轻的力量还是很少，因而我们需要不断地进行政策的宣传和激励制度的完善来吸引更多的大学毕业生自愿加入到新型农村社区的管理工作中，让他们看到社区网格化管理的优势和发展前景，将他们所学到的知识技术和年轻迸发出的创新思维用到农村社区的网格化管理中，提升社区网格化管理人员整体知识素养的同时推动新型农村社区的进一步发展。除了人才引进外，对于网格化管理的信息平台的不断更新、日益先进，新型农村社区还需要定期对管理服务人员进行技能培训，设计情景模拟等多样化的培训形式来提高他们的专业技术水平和应对突发事件的能力。

（四）保障资金需求，整合社区资源

网格化管理需要充足资金的支持，农村社区的经济状况相比城市社区还有一段差距，作为新型农村社区的投入主体，基层政府要带头设立专项经费以满足网格化管理工作的需要。但仅靠政府单一的财政拨款并不能解决所有的问题，拓宽资金筹措渠道是社区管理解决资金问题的一大突破口，吸引民间投资，开展社区募集，增加自筹经费等都是多方引进资金的可行方式。在获得资金后，社区管理者要制定合理的资金使用方案，使筹集到的资金第一时间投入到最需要的地方，保障整个资金体系的运转。此外，还要加强资金使用的监督检查，确保各项资金落实到位，社区居民的切身利益不受损害。融资渠道全面打开的同时，管理者还需要对社区资源进行整合，首先基础设施资源要全面向居民开放，其次要打造志愿者服务团队，节省社区工作的经费开销，最后要联动社会各界的人力资源，通过协商合作为新型农村社区的网格化管理贡献一份力量。

五、结语

社区网格化管理是社会转型的产物，是创新管理模式的一次全新探索，新型农村社区需要进行网格化管理的尝试，凭借科学合理的组织化建构高新数字化的网络信息平台来加强农村社区的管理能力，提高为农民服务的办事效率，搭建农民利益诉求表达的平台，帮助建设初期的新型农村社区不断完善，加快追赶城市社区发展的步伐，帮助提高农民的生活水平，丰富农民的精神文化生活。

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作者简介：

管煜茹，女，江苏靖江人，南京农业大学硕士研究生，公共管理学院行政管理专业，研究方向：乡村治理。