凝聚重庆改革发展的强大合力

9月13日至14日，中共重庆市委四届三次全会召开。本次会议的主题是：深入贯彻党的十，十八届一中、二中全会精神和系列重要讲话精神，研究部署重庆市功能区域划分和行政体制改革工作。会议审议通过了《中共重庆市委四届三次全会决议》《中共重庆市委、重庆市人民政府关于科学划分功能区域、加快建设五大功能区的意见》《重庆市人民政府职能转变和机构改革方案》。市委书记孙政才代表市委常委会作报告。市委副书记、市长黄奇帆就《意见》和《方案》相关情况作说明。

全会充分肯定市委四届二次全会以来市委常委会的工作。会议指出，在以同志为总书记的党中央坚强领导下，市委常委会团结带领全市党员干部群众，认真学习贯彻党的十精神和系列重要讲话精神，全面落实市第四次党代会部署，紧紧围绕“科学发展、富民兴渝”总任务，坚持解放思想、实事求是，一切从实际出发，坚持低调务实、少说多干，敢于担当、积极作为，深入研究和部署一系列事关全市改革发展稳定全局的重大问题，严明党的纪律，严格执行中央八项规定，扎实开展党的群众路线教育实践活动，着力改进党员干部作风，统筹推进各项工作，全市经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设全面加强，呈现出政治安定、社会稳定、经济持续发展、民生不断改善、干部群众精神振奋、干事创业环境风清气正的新局面。

全会指出，当前重庆正处在统筹区域发展，做强主城、发展县域，推动区域功能明晰、分工明确、协同发展，促进全市资源利用最优化、整体功能最大化的关键节点；处在统筹城乡发展，推动工业化、信息化、城镇化、农业现代化相互支撑、相互融合、互动发展的关键节点；处在夯实基础、积蓄能量、调整结构、扩大开放，加快发展方式转变的关键节点；处在破除体制机制深层次矛盾，激发创新发展活力，加快形成经济内生增长机制的关键节点，必须抓住改革发展的重点领域和关键环节，尽快取得新的更大突破，尤其要突出抓好全市功能区域划分和行政体制改革，增强发展动力和活力，争创科学发展新优势。

直辖以来，我市紧密结合不同时期的发展实际，先后提出“三大经济发展区”和“四大工作板块”以及“一圈两翼”的发展思路。实践证明，这些发展思路和方向都是科学的、正确的，是连贯而且不断深化的。但随着我市经济社会的快速发展，各区域板块及各区县功能定位不清晰，一系列问题逐渐暴露出来：产业同质化，招商引资恶性竞争，资源配置不合理，生态环境约束趋紧……

经过直辖16年的发展，市委、市政府按照精简、统一、效能的原则，初步建立起市直管区县的直辖市行政管理体制，并进行了六次行政体制调整。与直辖初相比，市委工作机构精简15%，市政府工作机构精简17%；区县行政编制精简20%以上；全市财政供养人口比为55比1，低于全国30多比1和西部20多比1，市行政单元由40个区县合并为38个。规范高效的直辖市行政管理体制，为推动重庆科学发展发挥了重要作用。但由于行政体制改革的复杂性，在一些领域，政府越位、错位、缺位的现象仍然突出：行政审批过多过滥，权责不清互相推诿，门难进、脸难看、事难办……

要加快推进“科学发展、富民兴渝”和全面建成小康社会，必须抓住改革发展的重点领域和关键环节。

正是在这种形势下，中共重庆市委召开了四届三次全会，并将研究部署重庆市功能区域划分和行政体制改革工作确定为会议主题。

这两项工作，都关乎我市改革发展稳定全局，二者既各有不同、各有侧重，又紧密联系、相辅相成，将为加快推进“科学发展、富民兴渝”和全面建成小康社会提供有力保障。

这是一场具有重要里程碑意义的会议，为重庆的发展绘就了新的蓝图，重庆再一次站在发展的关键节点上，将书写重庆发展的历史新篇章。

古人云：“不谋全局者，不足以谋一域；不谋万世者，不足以谋一时。”

当前，正处于四个关键节点的重庆，亟需一部谋全局的顶层设计——主体功能区战略规划。

这次《意见》将重庆全域划分为五大功能区，并根据各自定位，在产业布局、人口分布、生态建设等方面作出了调整。

科学化分五大功能区，是对“一圈两翼”战略的继承和创新，是对重庆区域发展认识的深化、细化和具体化，是适应我市经济社会发展新阶段、新任务、新要求的必然选择。

五大功能区划分是对“一圈两翼”等战略的继承和创新

中国过去没有国土空间规划，也未实施主体功能区划分。以至于很多地区因片面追求经济利益、发展方式粗放、环境遭到破坏、产业结构不合理、同质化生产导致恶性竞争，影响了经济发展的可持续性。为改变这一局面，“十一五规划”第一次提出“推进形成主体功能区”的战略构想；党的十七大把“主体功能区布局基本形成”作为全面建设小康社会的战略目标；在2011年全国“两会”上通过的“十二五规划”中，主体功能区正式上升为国家战略；2012年，“加快实施主体功能区战略”被写进党的十报告。

直辖后，针对重庆特殊市情，历届市委、市政府都十分重视分类指导各地发展，并把“非均衡发展战略”作为重庆发展的一项重大战略。

直辖16年来，市委、市政府先后提出过“三大经济发展区”和“四大工作板块”以及“一圈两翼”的发展战略。

“三大经济发展区”概念的提出，始于2000年，具体包括都市发达经济圈、渝西经济走廊和三峡库区生态经济区。意在突出各自发展重点，强化分类指导。

2005年，市委、市政府考虑到渝东南和渝东北两个区域的差异性，将三峡库区生态经济区作了进一步细分，微调为主城、渝西、三峡库区和渝东南“四大工作板块”。

2006年，在“三大经济发展区”和“四大工作板块”基础上，市委、市政府提出了“一圈两翼”区域发展战略。这个战略对当时重庆经济社会发展产生了重大作用。

持之以恒地实施“非均衡发展战略”，年轻直辖市获得了飞速发展，先后圆满完成了“打基础、建平台、增后劲”的阶段性任务，并实现了“求突破、上台阶、大发展”的目标——1996年到2012年，重庆财政收入增长30倍，城乡居民收入分别增长4.3倍和4.9倍，全市366万绝对贫困人口基本脱贫。

但随着我市经济社会的加速发展和改革开放的深化，区域产业同质化、招商引资恶性竞争、资源配置不合理、生态环境约束趋紧等问题逐步暴露出来。进一步科学划分功能区域、设置更为严谨的考核指标、深入推进差异化战略，成了当前重庆最迫切的要求。

“就像人的身体有功能划分一样，吃饭用嘴，听用耳朵，谁也不会往耳朵里喂饭，用嘴巴去听人家讲话。”市人大常委会副主任杨庆育说，同样道理，一个高山地区和一个平原地区，一个交通优势区域和一个在海拔3000米高山上的区域，它们的功能定位显然也是不一样的。

这次科学划分五大功能区，是对“一圈两翼”战略的继承和创新——进一步做强了“一圈”大都市区，使之成为国家中心城市、长江上游地区经济中心和西部地区重要增长极功能的主要载体，改变“小马拉大车”的现状。同时，更好地处理发展与保护的关系，将“两翼”地区生态建设放在了更加突出的位置。五大功能区好比五根手指，既各有功能、各有侧重、各具特色，又相互依托、相互联系、均衡协调，构成一个有机整体。

功能分区顺应了改革发展和转方式、调结构的时代潮流

2012年11月24日，寒风凛冽。

孙政才上任重庆市委书记才4天，便马不停蹄地前往三峡库区，调研经济社会发展和群众生产生活情况。

在随后三个月时间里，孙政才密集调研了25个区县。

通过走访，孙政才既看到了直辖后重庆发生的巨大变化，也感受到了重庆与东部地区的差距、重庆内部的城乡差距。“一些区县产业发展面临同质化、低水平重复建设的问题比较突出，有的甚至‘血拼’土地、税收等……这让市领导看到了加强分类指导的紧迫性、重要性。”随同孙政才书记到区县调研的市委研究室人员说。

如何根据各区县的发展现实，进一步强化各自的功能定位，实现差异化发展？

2013年2月20日，在听取规划工作的汇报会上，孙政才首次提出了“五大功能区”这个概念。在会上，孙政才在谈到统筹“一圈两翼”发展这个问题时指出，要着眼于做大做强主城，建设美丽的国家中心城市，做特做优区县城，立足“一圈两翼”协调发展，立足人、城市、产业的关系和格局，思考几个区域板块的关系，思考全市的功能分区，思考区县的发展定位，“可本着宜粗不宜细的原则，对‘一圈’进行进一步分区，明确功能定位，促进全市资源利用的最大化和功能配置的最优化”。就在这次会上，孙政才提出了将全市划分为都市核心功能区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区五个功能区的设想。

在随后几个月里，市委、市政府在多个层面开展密集调研，市长黄奇帆多次召集专题会议，研究科学划分功能区问题。

在充分听取各区县意见和建议基础上，市委、市政府形成了《意见》初稿。

7月中下旬，孙政才、黄奇帆率队，专题召开主城、渝西、渝东北、渝东南四个片区会，对《意见》（征求意见稿）作了修改完善。8月1日，在进一步完善部分章节的基础上，市政府常务会审议通过《意见》（送审稿），并决定将《意见》提交市委四届三次全会审议。

从2001年以来，国务院进行了6轮行政审批制度改革，共取消和调整2497项审批项目，占原有总数的69.3%。

重庆从2001年至2011年先后对行政审批项目进行了8次清理，共调整和取消行政审批项目1277项，项目精简率为66.89%。

市委四届三次全会，拉开了重庆新一轮行政体制改革的序幕。

根据改革方案，我市将进一步减少投资审批、减少生产经营活动审批、减少资质资格许可和认定等。

此次以转变政府职能为核心的行政体制改革，直指束缚和制约市场主体发展的各项审批权限，为各类市场主体松绑，彰显了政府“自我革命”、建设人民满意的服务型政府的决心。

回归政府本位，为企业松绑减负、激发草根创业活力

随着改革步入深水区，一些束缚市场主体发展的积弊逐步暴露：行政审批依然过多过滥，企业上项目、做投资不得不跑“马拉松”；职责交叉、权责不清、“九龙不治水”现象突出……为从根本上解决这些问题，这次深化行政体制改革，政府将进行自我“开刀”，厘清自身权责范围，解决好越位、错位、缺位等问题。市委党校专家说，取消或下放这些与市场紧密相关的权限，减少行政对市场的干预，意味着政府正从全能型走向有限责任型，回归政府本位。

根据改革方案，我市将在涉及投资、生产经营、资质资格许可和认定等与企业发展密切的审批事项上，最大限度地减少预审和前置审批环节，尽可能将可以下放的权限交给基层……这些举措，减少了项目，简化了流程，降低了企业的运行成本——这是对企业现实呼声的有效回应，也是更加尊重市场规律、处理好政府与市场关系的有效举措。

这次改革方案提出，要实施商事登记制度改革。商事登记制度改革，是指将传统的“先证后照”改为“先照后证”，将注册资本金实缴登记制改为认缴登记制，并放宽工商登记其他条件，覆盖到所有大中小微企业。“此项改革，对社会是一个大利好。”市贸促会会长陈渝说，这意味着政府把职能转到为市场主体服务上来了，此举将大大激发草根的创业活力。

向区县放权，有利于提高行政效率，降低行政成本

重庆是直辖市体制，但就市情而言，相当于一个中等省份。如何发挥直辖市“扁平化”管理的体制优势，让区县发展拥有更多的自？市委四届三次全会指出，要进一步转变政府职能，向区县放权，更好地发挥区县政府贴近基层、就近管理的优势。

向区县放权，内容包括两个方面：立足我市发展实际，取消部分行政审批权；将原来市一级的部分审批权下放或委托给区县审批办理。

那么，如何向区县放权？该放哪些权？作为具体实施向区县放权工作的牵头单位，市编办表示将按三个层次推进——

第一层次是“普惠式”放权，即向全市所有区县下放的行政权。例如，无需上报国家审批、无需市级财政投资、无需全市统筹安排的投资审批事项，都可以下放给区县审批；一些直接面向基层和群众的、由区县实施更方便有效的生产经营活动审批，也将下放给区县。

第二层次是“差别化”放权。此类放权则是根据此次对五大功能区的划分，针对各区县发展重点任务不同而实施的差别化放权。例如对都市功能核心区要有收有放，对城市发展新区要充分放权，对渝东南、渝东北则要彻底放权。

第三层次是要合理划分市与主城区的事权。就市里而言，原则是“市管重要、市管跨区”，即重大事项和跨区的事项由市级层面管理，其余的凡是法律法规明确由区县政府管理的事项，都将下放到区县。

作为全市社会经济综合管理部门，投资审批事项改革与市发改委关系最为密切。市发改委主任沈晓钟透露，为配合全市的行政体制改革，此前，市发改委出台了《关于切实做好取消和下放投资审批事项工作的通知》，明确凡属备案管理的投资项目，全部下放区县实行属地化管理。同时，企业投资项目采取备案方式，该备案方式属于告知措施，是为企业提供是否符合国家产业政策的说明，不具有许可审批的性质。“备案全部放在区县，企业自行到各区县的行政服务大厅办理。”沈晓钟说。

“向区县放权，对区县政府来说，增强了自，便于因地制宜搞好管理，对于企业和人民群众来说，同样是降低了成本、提高了效率。”巫溪县委书记唐德祥说。

“向区县下放行政审批自，有利于当地经济组织、社会组织和人民群众办事程序的简化和办事效率的提高，受益的是人民群众。”市委党校公共管理教研部主任陈文权说。

权力与责任是对等的，市级权力下放，区县在获得权力的同时，要承担的责任也随之增加。因此，行政权下放之后，如何用好这些权力，对区县干部来说是一次考验。

市纪委相关负责人在小组讨论时表示，权力下放对应的必然是监督机制的完善，防止监管真空，避免“一放就乱，一乱又收，一收就死”。因此，纪检部门将加大对下放权力的监督，并根据五大功能区的划分，根据区县发展重点不同而强化监督。

（部分资料据《重庆日报》）