以公共财政理念消解农村政府债务

[摘要]农村政府债务负担沉重，已严重威胁着农村政府的生存。解决农村债务是当前政府工作的重中之重，但怎样理清农村债务，全面化解政府债务却是一个值得研究的课题。笔者认为，农村债务产生的根本原因是政府借债、用债没有遵从公共财政理念，政府债务的化解必须以公共财政为指导，冻结稳定前债，逐步化解前债，建立防范机制预防后债。

[关键词]公共财政　政府债务　契约性　防范机制

一、公共财政理念在农村政府债务上的反映

我国自1998年开始实施公共财政以来，财政领域取得了骄人的成绩，但农村政府债务问题迟迟得不到很好的解决，这是公共财政理念没有贯彻到底的缘故。

1.公共财政的理念

公共财政是满足社会公共需要的财政。社会公共需要界定了财政的职能范围，那些是政府要做的，那些是政府不能做的，社会公共需要给一个定性的规定。财政运行中超出了这个范围就是越位，少于这个范围就是缺位。严格说来，个人的需要中包含个人私人需要与体现在个人身上的公共需要，两者的不同主要表现在它们被满足的手段不同。个人私人需要可以通过市场获得满足，公共需要则是市场不能提供的，只能从政府的提供中获得满足。

公共财政是以人为本的财政。公共财政的公共性首先是在肯定个人之间的平等权利的基础上的然后集中个人之间的共同需要，通过政府组织予以提供。公共财政尊重个人的平等权利，给个人以对等的公共服务。国外的转移支付以人为其中要考虑的基本因素确定支付额度，从而保障所有个人获得政府等量的服务。

公共财政的公共性体现在它的整体性上，它以全国财政为一个整体，在全国范围内均衡安排财政资金。对于财政资金的横向不公平和纵向不公平现象，在制度设计上设置相应的横向转移支付和纵向转移支付。对于贫困地区，中央还安排专门的补助资金。

公共财政是契约性的财政，它要求制定契约的各方遵守各自的权利与义务。按照卢梭的观点，国家是政府和人民之间签订的有关双方权利义务及相互关系的一种合约。契约强调签约双方权利与义务的对等，它在赋予政府管理人民的同时，也对人民赋予监督政府管理者的权利。

2.公共财政理念在农村政府债务上的体现

公共财政适用于财政的每一领域，不仅是财政收入领域、财政支出领域，而且还包括政府债务领域。首先，政府举债是为了满足社会公共需要，是为地方人民谋福利。尽管有时因债务使用不当，没有产生良好的效益，但其动机还是不能否认的。其次，政府举债要求权利与义务相统一。借款人有借款的权利，更负有还款的义务。政府作为债务人有其相应的职责要求，特别是对债务直接决策的个人更是对债务归还负有一定的责任。最后，政府债务是一个整体。政府举债进行基础设施建设是政府整体的事情。虽然政府之间存在公共事务的事权划分，但政府之间的事权仍可看作是一个整体，中央政府通过对下级政府的转移支付维持整体债务权利与责任的均衡。地方政府只是政府的基层，地方政府的债务最终要由中央政府来承担。

二、农村政府债务现状

1.县级负债状况

县级作为乡级财政的直接上级，乡级财政的诸多解决不了的矛盾都转移过来了，再加上县级本身的收支缺口，中西部地区县级财政负债严重。以云南省某县为例。截止2001年，云南省县乡两级负债达129亿元，县均约1亿元。其中某县政府性负债总数达2.4亿元，高于全省平均水平。截止2002年末，该县政府性负债余额为24176万元，其中县级财政负债3684万元，县级部门负债12810万元。

2.乡镇负债状况

据统计，全国乡镇净债务额（债务-债权），乡本级1770亿元，乡平均400万元；村级1483亿元，村平均20万元，乡镇负债面广、量大。另据陆学艺的调查，乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，60%以上乡镇负债。青海省全省乡镇平均负债达15.5万元，湖南省522个乡镇负债11.29亿元。〔1〕越是经济薄弱的乡镇越是负债累累，越是条件好的乡镇越没有债务缠身的苦恼。

3.村级负债状况

村级组织在我国实践上是把村集体经济组织和村民委员会在机构上合二为一。村级虽然不是独立的一级政府，但它执行一部分财政职能，如盖教学楼、电网改造、自来水建设等，这也导致了它的举债。

四川省某村截止2003年底村级债务为981.09万元，其中：借垫款533.51万元，占债务总额的54.38%.借垫款中镇干部垫付39.92万元，村干部垫付233.35万元，银行借款32.01万元，个人借款238.21万元。

另据《中国乡村财政与公共管理》书中显示，村级债务规模和债务使用结构（见表1）。

表一 调查村历年借款规模 单位：万元

村 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 总计 E 9.43 6.17 10.19 7.45 112.98 13.65 7.40 20.67 13.40 7.51 2.49 1.05 113.4 D 8.78 1.54 68 0 12 2.5 0 46.5 0 0 0 0 0 139.3 F 0 0 0 0 0 0 0 2.3 3.3 4.98 2.2 1.9 0 14.68

借款用途各村不尽相同，主要有改善基础设施（教学楼、打井、办电等）、农业开发、电网改造、服务性如联系购种、收割，办砖厂、建加油站、买变压器、自来水改造、修水闸、环保设备，等等。

三、以公共财政理念化解农村政府债务的措施

1.农村债务化解的必要性

从债务本身来看，农村债务到了治理的紧要关头。农村乡镇对债务的依存度很高，个别乡镇农民个人负担率超过了10%，这说明农村债务已到了危险的境地，需要尽早治理。

从农村政权来看，农村债务危机使农村政权运转经费缺乏。债务危机日趋严重，导致乡村两级组织失去了经济基础，其应该行使的职能相应萎缩，甚至许多村找不到合适的人当村支书、村主任。债务危机也波及县财政，一些县政府也是靠借债、挪用资金度日的。债务危机导致农村干群关系紧张，影响农村基层政权的稳定，在一定程度上损害了党在人民群众中的形象，从而动摇了国家的根基。

镇负债7682万元。负债的构成主要是县乡公路、中小学校、农田水利、办公用房等基础设施建设形成的银行贷款、工程欠款等。从这些债务分类中可以看出，有些债务不是县本级能够控制的。

从农村经济看，债务危机会使农村市场萎缩。农村债务危机在减少政府公共品的提供，使乡村水利年久失修，使农村道路状况得不到改善，干扰着农村政府的正常工作。还债剥夺了农村资金，削弱了农村发展的潜力。

2.以公共财政理念化解农村债务

消化农村债务是一项复杂的系统工程，涉及到农村政治、经济、文化方方面面，但农村债务问题本身就是财政问题，所以农村债务的化解首先要立足财政。其次，解决农村债务问题又不能局限于财政，要站在国家整体政治、经济的全局来分化、瓦解，使农村债务保持在一个适度范围内。

农村债务化解的总体思路是分解前债、防患后债。建立防范机制，防患于未然。

消化村级债务的对策思考

（1）冻结稳定前债，逐步化解前债。1清理、核实所有债务，制定规划，分类处理。化解债务，必须知道债务的总体情况，然后才能进行整体规划，确定具体的处理方法。对以前债务要逐一核对，防范不实债务混在其中，坚决剔除不实债务。以县级为中心，成立债务清理小组，农经、财政、金融、税务等部门派人参加，认真落实查清农村债务情况，在提出相应债务化解措施的同时负责实施。例如，对乡镇债务可按清偿能力进行分类，把乡镇分为完全无能力偿还债务、有能力偿还部分债务、完全有能力偿还全部债务三类。对完全无能力偿还债务的乡镇，在核实了其真实债务后，可以考虑由县级财政转移支付给予帮助。对于只能偿还部分债务的乡镇，明确其清偿责任，对其确实不能偿还的部分可以考虑县级财政的资助。对于完全有能力偿还债务的乡镇，督促它们自己还清债务。对乡镇的这种分类方法可用到村级债务上，村级债务也可照此办理。2降息，依法核销高额利息。根据中国人民银行的合法利率，对不同来源的利息采用不同的处理方法。第一，对农业银行和农村信用社等正规金融机构，可以采取减免部分利息或者连同本金的办法，或者停息挂账，国家对这些金融机构给予一定的税收减免政策。第二，对合作基金会等非正式金融组织，采用降低利息或者免除利息的方法，减免部分债务。第三，对国外政府和国际金融组织的贷款利息，上级政府应视乡镇的债务率，承担相关比例的债务利息偿还义务。第四，对于向私人借贷款利息采取不高于同期人行利率方法予以确认。3变现资产，以产权还债。清理、核实现有的乡镇资产、村级集体资产，摸清家底。对现有的乡办、村办企业，效益好的可以进行股份制改造，效益差的大胆拍卖；对闲置资产租赁给私人，所得的收入安排一部分用于偿还债务。4清理债权，进行债权债务转换。认真清理农村乡、村两级的债权，核实清楚，分类处置。把农户历欠税费的数量逐一登记造册，尽可能由欠款户签字认定。对困难户、残疾人经村民大会或村民代表会议通过，报乡镇人民政府批准后给予减免；对农业税及符合规定的乡统筹、村提留、合理的集资款等欠款，采取先挂账的办法，待中央允许征收历欠的政策出台后，分年逐步征收。对除农户以外的债权，加大清收的力度。以乡、村集体企业名义借贷的债务，一律划给企业，由其负责偿还，企业已合并或兼并的，由接收方偿还。5寻求帮助，谋求上级财政的转移支付。分税制实施后，中央的财力充裕，有足够的财力帮助基层财政走出困境。建议中央财政拨出消除农村债务专项资金，专款专用。省、县财政也相应配备适当的资金，用于化解农村债务。6发展经济，用未来的经济收入化解债务。公债是延期的税收，公债的偿还最终是要靠税收的。增收消债，是化解债务的治本之策。农村乡村要立足本地资源，因地制宜，发展当地优势产业，扩大农产品商品化比例，积极探索农产品走向国际市场之路，切实增加农民收入。积极鼓励个体私营经济发展，乡、村两级按市场化规则操作，不干预其生产经营，督促他们照章纳税。只有乡村两级收入丰厚了，还债才有可依靠之资本。

（2）按公共财政要求，建立防范机制防范后债。1转换政府职能，按公共财政要求明确政府责任。按公共财政理念，农村乡村两级主要职能是提供农村基础设施和社会公共服务，兴办企业不是政府职能所包含的内容。政府退出一般竞争性领域，对乡村企业或私营经济乃至农民家庭生产，政府只是利用经济杠杆进行宏观调控，绝不可干预其事。对于以后农村公共设施的提供可以采用“一事一议”方式进行，即项目论证由政府进行，项目是否实施的决策由农村村民投票解决，如果村民投票通过，则向村民收费用于此项设施建设，项目完工后由村民大会验收，多余的资金退还给群众。不能在任何公共设施项目上欠下债务。至于政府公共服务的经费则主要来源于农村的商品课税或上级财政的转移支付。即未来在财政支出口子上排除借债的可能。2精减机构，压缩人员，防止因人员经费导致负债。重构县、乡政府体制，按公共财政的要求确定政府的职能部门，并进一步明确各部门编制，坚决裁减闲散、富余人员。至少把县、乡吃财政饭的人裁减60%，把一切靠向农民收费生存而又不能为农民服务的部门全部砍掉，把挂靠农村乡镇的“七站八所”全部市场化。村级干部不是公务员，上班才有补贴，不上班就是农民。3科学决策，防范盲目决策带来债务。可以说乡村的达标、政绩债都是盲目决策产生的。决策者为了自己的政绩浪费农村资源，建了无效项目，却又没有约束、制衡机制，这使得农村债务越积越多。只有追究决策者的决策失误责任，才能有效防范决策失误。今后要遵循“谁决策，谁负责”的原则，由决策者承担决策失误的部分损失，用决策者个人的财产赔偿。因为以前的决策只有奖励机制，有了政绩就升迁，没有惩罚机制，这是不公平的。加强干部任期、离任审计制度、责任追究制度建设，从制度上防范债务危机。4量入为出，谨慎举债。从财政角度看，债务是支出大于收入的压力下产生的。每当财政存在支出大于收入的缺口时，政府就举借债务以弥补这个缺口。在我国《预算法》规定地方财政收支不能有赤字，必须在平衡或略有结余的前提下，量入为出更显得有必要。量入为出要求理财者在财政事先安排时，即在预算的过程中，就达到收支平衡。债务是非正常收入，是要用未来的资产偿还的。地方财政在预算时不可把债务列为收入。农村要摆正生产、生活、债务的关系，债务未还清的，不可举债上项目。禁止非正规借债，免除农民的高息负担。坚决控制新债，把举借新债消除在思想的萌芽中。加大各级组织、社会对农村债务化解的监督力度，还农村一片祥和的天。

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