江苏省城市居民自来水业规制分析

摘 要：自来水行业属于城市公用事业，是国民经济的基础行业之一。根据自来水业的技术特征和经济特征，我国自上世纪80年代以来，进行了自来水行业规制的改革，经济性规制的内容包括价格规制和进入规制。本文将从价格规制和进入规制两方面入手，一方面将具体分析江苏省13个地级市城市居民阶梯式水价的实施情况以及从自来水全成本覆盖价格体系分析城市居民自来水价格的定价及构成；另一方面，从江苏省13个地级市的自来水企业性质分析进入性规制实施的具体情况以及企业性质与城市自来水价格的关系。最后，根据两个方面的分析提出了三点建议。

关键词：自来水业；价格规制；进入规制；建议

中图分类号：F299.24 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.07 文章编号：1672-3309（2013）08-14-03

一、引言

自来水行业属于城市公用事业，是国民经济的基础行业之一，它关系到城市居民的基本生活需求、企业生产需求和生态环境的保护。自来水行业的技术特征是自来水生产和供应分配需要大量的管道网络建设；自来水行业的经济特征包括自然垄断性、社会公益性、规模经济性、区域垄断性、水质安全性和水产品缺乏替代性。根据自来水业的技术特征和经济特征，我国自上世纪80年代以来，进行了自来水行业规制的改革，经济性规制的内容包括价格规制和进入规制。

首先，价格规制措施有：明确城市供水价格范围、确定城市供水的管理机关及确定价格的制度、确定水价的分类和构成、确定城市供水价格中的利润、水价制定的原则和城市供水价格的制定方法，供水价格的制定方法包括两部制水价和阶梯式水价，本文将具体分析江苏省城市居民阶梯式水价的实施情况以及从自来水全成本覆盖价格体系分析城市居民自来水价格的定价及构成。

其次，进入性规制的目的是防止新企业过度进入自来水行业，造成重复建设和破坏竞争性，同时也为了防止由于重复设置自来水管道网络设施而造成的经济效率损失。进入规制措施有特别许可制、注册制度、申报制度等，本文将从江苏省13个地级市的自来水企业性质分析进入性规制的具体情况以及企业性质与城市自来水价格的关系。这些城市包括：南京、苏州、无锡、镇江、南通、盐城、淮安、连云港、徐州、泰州、扬州、常州、宿迁。

二、江苏省城市居民阶梯式水价的实施情况分析

阶梯式水价是价格规制措施之一，属于非线性收费中的复合二部收费，具体为三阶段递增收费，随着需求量的增大，从量收费也跟着提高。阶梯式水价可分为三级，级差为1：1.5：2，阶梯式计量水价=第一级水价×第一级水量基数+第二级水价×第二级水量基数+第三级水价×第三级水量基数，而未执行阶梯式价格也可以使用上述计算方法，只是未执行阶梯式水价的第二、第三级用水量都为0。考虑到不同城市、不同地区的水资源丰富程度、用水习惯和节水意识的不同，每个城市都有自己的对用水量级别的规定。另外，每个城市的阶梯式水价执行都有两套标准，一个是家庭人口数划分，一个是以家庭月用水量划分。从阶梯式水价的执行来看，真正执行1：1.5：2的阶梯式水价措施的城市仅有10个，尚有淮安、宿迁、盐城三个城市未执行。而执行阶梯式水价的城市中，执行的基数有所不同，南京、连云港、南通、扬州以基本水价为基数，依次执行1：1.5：2的级差比例，而苏州、无锡、徐州、镇江、泰州以第一级总水价为基数执行，另外常州市虽执行阶梯式水价政策，但却未按照此标准比例，具体价格为第一级 3.07元/吨、第二级3.78元/吨、第三级4.51元/吨。

三、从全成本覆盖价格体系分析城市居民自来水定价及构成

结合江苏省城市居民自来水价格构成的实际，运用全成本覆盖价格体系分析方法来分析自来水价格的各组成结构。完整的城市自来水价格包括：水资源价格、工程水价、污水处理价格，其中工程水价又包括：供水价格和管网价格，供水价格由供水成本、费用、税金、利润组成；其中的污水处理价格包括排污费和污水处理费。下面是经过简化的符合江苏城市自来水价格实际的公式：城市自来水总价格=基本水价+城市附加费+污水处理费+水资源费，公式中的基本水价就是全成本覆盖价格体系中的供水价格。从江苏省13个城市的自来水总水价构成进行比较分析，并且仅比较第一级总水价，因为第二、第三级水价都是以第一级水价为基础的。

（一）基本水价的比较分析

基本水价也即供水价格，包括供水成本、费用、税金和利润，自来水供应价格完全可以由市场决定，但需要政府进行指导。我国现行的价格体制是根据企业报告的成本结合税金和合理利润，政府批准企业的价格申请。供水企业属于自来水业中的竞争性业务，政府可以允许这些业务面向市场，通过特许经营权的授予，由社会资本投资建设，价格由市场决定，政府进行指导。

依据2013年江苏省13个城市市区居民自来水价格的最新数据显示，基本水价（元/吨）由低到高分别为盐城1.35、南京1.42、南通1.42、徐州1.43、常州1.48、镇江1.51、淮安1.56、苏州1.61、连云港1.62、无锡1.66、扬州1.70、泰州1.715、宿迁1.82，平均每吨基本水价为1.67元。

（二）水资源费、城市附加费和污水处理费比较分析

数据显示，江苏13个城市除徐州以外，其余城市的水资源费都是0.2元/吨，徐州为0.15元/吨。水资源费的定价是由《中华人民共和国水法》明确的，属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。此外，城市附加费是由政府财政部门制定的。而污水处理费可以由市场决定，每个企业处理污水的技术与能力不同，导致治污成本有高低。由于城市附加费和污水处理费两项都较小，分别比较的差异性不明显，故将其合并比较。数据显示，13个城市的城市附加费和污水处理费合计（元/吨）由低到高分别为盐城0.95、泰州1.025、淮安1.04、南通1.08、扬州1.1、宿迁1.1、连云港1.13、徐州1.14、镇江1.34、无锡1.34、常州1.39、苏州1.39、南京1.48。最高的南京比最低的盐城费用高出56%，显示出不同城市在城市运营和污水处理费用方面的差异。

（三）第一级总水价的比较分析

第一级总水价是由基本水价、水资源费、城市附加费、污水处理费构成，数据显示，第一级总水价（元/吨）由低到高依次为：盐城2.5、南通2.7、徐州2.72、淮安2.8、泰州2.94、连云港2.95、扬州3、镇江3.05、常州3.07、南京3.1、宿迁3.12，苏州和无锡并列最高3.2元/吨（见下图），最高和最低相比之下相差0.7元/吨，高出28个百分比，全省13市平均水价为2.95元/吨。

四、从自来水企业性质分析城市居民自来水价格

下面将从江苏省13个地级市的自来水企业性质分析进入性规制的具体情况以及企业性质与城市自来水价格的关系。根据企业的性质分类，可以把江苏省13个城市的自来水企业分为三类，分别是国有企业、中外合资企业、外商独资企业。

（一）属于国有企业

南京市自来水总公司、苏州市自来水有限公司、无锡市自来水总公司、镇江自来水公司、南通市自来水公司都属于国有企业。连云港市自来水有限责任公司是国有独资公司的控股子公司，其母公司为北京排水集团，自2005年起，享有50年特许经营权。扬州自来水有限责任公司隶属于扬州市城建控股公司，也是一家国有控股公司。淮安自来水有限公司是由水利部所属的中国水务投资有限公司控股的。徐州首创水务有限责任公司是由北京首创股份有限公司（国有控股企业）和徐州水务局成立的国有企业，其股权比例分别80%和20%。该公司自2005年起拥有市区自来水30年唯一特许经营权。

（二）属于中外合资企业

盐城汇津水务有限公司是一家中外合资公司，股份构成为：原盐城市自来水总公司占有51%的股份，汇津中国有限公司占有49%股权。合资公司自2008年起享有特许专营权30年，从事自来水的生产、供应，服务于盐城市区以及周边乡镇地区。常州通用自来水有限公司也是一家中外合资公司。2005年以后，原常州市自来水公司与威立雅水务（常州）投资有限公司出资组建，后者是由法国威立雅水务及香港中信泰富集团控股。

（三）属于外商独资企业

宿迁银控自来水有限公司是外商独资企业的全资子公司，其母公司是具有欧美企业背景的联合水务有限公司，自2004年被收购以来，经营范围主要为自来水生产、供给，供水器材生产、销售，自来水工程安装及维修，水表检验及维修，水质检测等服务。泰州金州水务有限公司是一家外资控股的子公司，其母公司为金州控股集团有限公司，是一家美资企业。

根据上面的分析，江苏省13个城市的自来水企业中有南京、苏州、无锡、镇江、南通、连云港、扬州、淮安、徐州等9家国有企业，盐城、常州两家中外合资企业和宿迁、泰州两家外商独资企业，其中连云港、徐州、盐城的自来水企业拥有特别许可权，除南京、苏州、无锡、镇江、南通等5城市尚未启动国有企业股份制改革，其余8个城市已分别改制，放松进入性规制，引入了更加新鲜的血液，通过放松外资和各种资本对自来水行业的进入，可以提高自来水的供应能力，提高水污染处理技术，从而降低供水价格和污水处理费。

再从企业性质来分析各城市居民自来水价格（指第一级总水价），首先对自来水价格进行分段，价格由高到低排列，前四名为第一段，第五至第九名为第二段，其余为第三段。我们可以发现自来水企业中属于国有企业的城市水价在第一段、第二段、第三段分布分别为3家、3家、3家，属于中外合资企业的分布为0家、1家、1家，属于外商独资企业的分布为0家、1家、1家，9家国有自来水企业可以再细分为国有独资和国有控股，国有独资自来水企业的分布为3家、1家、1家，国有控股的分布为0家、2家、2家。数据显示，自来水企业通过改制后成为多元化的股份制公司在价格方面更具优势，体现了市场经济的优越性。

五、江苏省城市居民自来水业规制的建议分析

（一）继续贯彻执行阶梯式水价，并明确执行基数

从江苏各地的实践来看，实施阶梯式水价措施的城市仅有10个，尚有3个城市未执行。而执行阶梯式水价的城市中，执行的基数存在分歧，4个城市以基本水价为基数，依次执行1 ：1.5 ：2级差比例，而有5个城市以第一级总水价为基数执行级差比例，此外，常州虽执行阶梯式水价政策，但执行级差标准不明。所以，必须继续贯彻执行阶梯式水价，明确阶梯式水价执行的基数。

（二）采取政府指导与市场相结合的定价方式

政府虽然对水资源费、城市附加费拥有定价权，但是基本水价和污水处理费可以由市场定价，并且需要政府进行指导。与此同时要健全定期审价制度，理顺成本补偿机制，提高政府价格规制的针对性，改革并形成高效的价格监督约束机制。最后，政府水价的调整必须经过公开举行的听证会，保证水价制定的公开、公正、公平。

（三）继续深化改革国有自来水企业，放松进入规制

江苏省已有8家自来水企业进行了企业改革，其中两家中外合资企业，两家外商独资企业，四家国有控股企业，但仍有南京、苏州、无锡、镇江、南通等5家100%的国有企业。从各城市居民自来水价格可以看出，现阶段通过放松外资和各种资本对自来水行业的进入，可以提高自来水的供应能力，提高水污染处理技术，从而降低供水价格和污水处理费，使城市居民分享自来水企业改革的利益。那么，必须继续深化改革国有自来水企业，放松进入规制。

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