政府管制与烟草专卖管理对策

目前世界上对于烟草行业有四种管理模式：一是国家专卖模式，即在全国范围内由国家对烟草产品的生产经营的各个环节实行专卖管理；二是不完全国家专卖模式，即国家仅对烟草生产经营的部分环节， 主要是销售环节实行专卖管理；三是严格的市场限制模式，虽然没有专卖形式，但是政府仍然对烟草制定了许多的限制；四是完全放任模式。我国烟草行业面临全球控烟带来的挑战和WTO的冲击，我国烟草行业竞争力也仍然较弱。如何在这些情况下做好卷烟打假工作、提高市场净化率，将“国家利益至上，消费者利益至上”落到实处，做好专卖管理与服务工作，仍然是烟草专卖管理部门面临的重大课题。本文希望通过对目前卷烟市场面临的问题入手，提出相关对策，以期为专卖管理工作提供一定的参考和建议。

一、两难境地：高效专卖应有的理性选择

从国际角度来看，近十几年出现的烟草行业的全球化以及与烟草相关的死亡和疾病益显现出全球流行性，给全球的烟草控制带来了前所未有的挑战。《烟草控制框架公约》取得了世界卫生组织192个成员国的一致赞成，它是针对烟草的第一个世界范围的多边协议。其主要目标是“保护当代和后代免受烟草消费和接触烟草烟雾对健康、社会、环境和经济造成的破坏性影响”。在国外，许多学者的研究发现和证实了烟草给社会带来的巨大经济负担，引起了政府对吸烟问题的高度重视，烟草企业被要求弥补吸烟产生的部分经济本。

世贸组织并不排斥专卖制度，这个制度有它存在的必要性，二者都是为了促进经济发展、提高生活水平、走可持续发展之路，只是二者在达到这一目的过程中所采取的手段是截然不同。从实践上看，政府对烟草实行管制是世界各国通行的做法，一些市场经济国家也不例外，比如法国、奥地利等。美国虽然不实行烟草专卖，但其管理措施与烟草专卖制度有很多相似之处，如实行烟草种植配额制度、卷烟销售许可证制度、烟草运输凭证制度等等。由此可见，烟草专卖制度是能够存在于市场经济环境之中的，烟草专卖与市场经济并不矛盾，两者可以共存。既然我国在加入世贸组织以后坚持保留烟草专卖制度，其出发点是因为我国烟草产业目前尚不具备与国外烟草巨头抗衡的能力，希望借助于这个制度的特殊性，通过对现行烟草产业计划体制和财税体制的改革，调整烟草产业组织结构，以提升我国烟草行业整体竞争能力。当这一目的达到后，这个制度也就没有存在的必要性，也就是说“实行专卖是为了取消专卖”，这可以理解为我国加入世贸组织后烟草专卖制度的政策取向。

从产业竞争力上看，我国烟草业竞争力在世界烟草业中处于弱势地位，主要表现在以下三个方面。一是产业集中度低，以我国烟草前4家生产企业的生产总量占行业总产量比重计算的产业集中度只有19%，而美国同一指标就达到96%。目前，在我国每个区域市场，无论其是否具有发展卷烟工业的基础与优势，都或大或小的开办有烟草生产企业，全国共计84家，其中超过一半以上的企业年产规模在30万箱以下。二是烟草技术水平落后，以劳动生产率为例，我国最好水平与国际平均水平相差1倍以上；单箱税利，我国先进水平与美国相差4倍以上。三是烟草产品结构单一，在国际主流卷烟产品转向混合型、低焦油、淡香型产品为主，我国的卷烟市场仍然以烤烟型、高焦型、浓香型产品为主。尤其是在混合型卷烟方面，我国烟草表现出明显的供给不足特征。

国内多数人认为，我国的烟草专卖制度还不宜立即废除，改革烟草专卖制度必须以保留专卖制度为前提。目前，现行专卖制度暂时仍有其存在的合理性，其合理性可以归结为五点，一是维护国家利益和维护消费者利益，二是烟草专卖与市场竞争并行不悖，三是烟草专卖符合市场经济游戏规则，四是烟草专卖有利于加强监管，五是国内市场经济机制还未发育成熟、取消的条件还远不具备。因此，从目前情况来看，烟草专卖制度仍是我国烟草业发展的基石和制度选择。

二、对策建议：专卖管理中的济南实践

1.提高市场管理能力。（1）市场检查APCD工作法，将市场检查划分为分析（Analysis）、计划（Plan）、检查（Check）、处理（Deal With）四个步骤。在“分析”环节，针对零售户信息档案的经营业态、市场环境、客户级别等指数设定预警参数，参考零售客户订货总量、订货结构、敏感品牌销量变化等信息，对卷烟市场进行整体性数据分析，把握市场异常情况、明确检点。在“计划”环节，由信息系统根据检查时间、工作内容、检查对象地域特点自动排出检查计划和线路，检查人员在此基础上根据实际进行调整。对预判可能出现违法违规经营行为的监管目标，设定常规检查、蹲守检查、集中整治、联合检查等计划，对数据正常的守法零售客户则免于检查或大幅降低检查频次。在“检查”环节，一核人员有无经营资质，二查卷烟库存总量、了解异常原因，三对现场进行执法取证。在“处理”环节，按照违法行为严重程度、证据采集情况等标准对现场检查结果进行分类判定和决定下一步处理方式。（2）在“打管疏服”体系建设方面，“打”即保持打假高压态势不动摇，突出对制售假、重大违法违规行为的打击力度。“管”即提高执法人员分析判断能力，对零售户实施分类管理，以异常户和重大市场为重点有针对性地开展检查和管理，强化日常巡查与重点监管的结合。“疏”即在执法过程中加强宣传疏导，采取行政提示、行政告诫、行政建议等方法，减少违规率、提升教育转化率。“服”即加强服务理念，通过法制培训、真假烟识别、防调包宣传、便民措施等，切实关心零售户利益，更好地为零售户服务。

2.提升执法效率。（1）通过现代科技的运用实现执法信息化。运用互联网技术，通过信息手段提高市场信息搜集和执法管理的效率。推进案件规范办理与信息技术的融合，通过案件信息化系统的建设推进办案流程规范化、案件笔录和证据处理信息化，形成集案卷档案管理、多媒体证据展示、统计分析等功能为一体的信息中心，在案件定性后自动检索适用条款、自动计算罚没金额、自动生成办案文书，从而达到统一处罚标准、严格办案程序、规范罚没烟管理。通过信息网络建立违法人员信息库，实现对违法人员的网上管理。（2）认真做好新型案件资料收集和学习工作，保证专卖执法人员对新型作案手段有充分认识。通过已有经验进行针对性分析，预先判断其运输和物流渠道、人员分配和销售方式等，提高对此类案件的侦破力度。加强假烟流入渠道的监管和排查，与邮政、铁路等部门签订联防协议，与交通部门开展对物流运输业的联合监管，加大大型物流货运场所的日常稽查力度，同时对过境车辆进行针对性排查，切断新型案件的物流与运输。（3）将市场划分为若干个信息情报接收网格，以此为基础建设网格化情报体系。加强每一网格内稽查员与客户经理的情报沟通，通过对各种异常信息的筛选、甄别、分析，确定网格内有效信息和值得经营的重点案件。培养烟草打假信息员作为网格的重要节点，依靠其收集信息提供线索，建立可靠有效的信息来源。发动和鼓励消费者提供有效涉烟案件信息，向消费者发放相关举报奖励办法资料，对于真实有效的举报信息进行相应奖励。将信息处理工作细化到每一网格，确保所有有效信息的精细化处理，从情报信息种类、获取渠道、情报信息传递、利益分配以及情报信息考核制度等方面科学细化流程，以查寻点、以点定人、以人盯线、以线破网，建立完善的专卖涉烟网格化情报信息体系。

3.通过创新加强队伍管理与素质建设。（1）借鉴哈佛商学院案例教学模式，以案例为核心完善内部经验交流机制。针对执法重点编写教学案例，建立内部烟草执法案例库，在员工的日常培训和内部交流中大量运用。定期举行县区级和市级案例交流讨论会，通过分析特定案例提高市场动态把握能力。引导老员工以案例分析的方法向新员工传授市场管理、案件侦办经验，形成有针对性的“以老带新”机制。（2）通过公检法专家培训加强执法队伍素质。定期邀请公安局刑侦专家进行授课，对犯罪人员活动、心理状态分析、线索的搜集、调查取证、人员监控、当事人的询问等办案技能问题进行培训，提高专卖稽查人员专业素质。定期邀请法院对执法人员专家进行授课，剖析办案思维的养成、涉烟犯罪的认定等案件办理实务问题，剖析案件移送、罪名认定、案件证据使用等方面的难点问题，解析涉烟案件中有关违法所得计算、案值认定、雇佣工人的犯罪认定以及物流部门参与涉烟犯罪的处理等疑难问题，讲解与烟草行业有关的最新法律法规，提高办理涉烟刑事犯罪案件的综合能力。邀请检察院专家对涉嫌犯罪的标准、证据的固定和保全等问题进行培训，讲解新出台的法律与司法解释。（3）在专卖队伍服务意识与水平建设方面，积极开展法律法规培训，正确认识法律赋予的权力和义务，进一步增强依法行政意识。坚持以“两个至上”的价值观指导专卖执法服务工作，正确处理好管理与服务的关系，积极争取卷烟零售户和广大消费者的理解和支持，努力实现由行政管理型向服务管理型转变。完善烟草专卖零售许可证办理服务指南，推行阳光执法，促进信息公开，提高行政执法透明度。实行办案回访制，适时组织对行政相对人进行回访，听取当事人的意见和建议，有问题及时反馈、督促相关部门进行整改，从工作行为、工作态度和工作结果实行相互监督制约，提升专卖工作质量和服务水平。

（作者单位：济南市烟草专卖局（公司） 北京大学光华管理学院）