国内外养老产业政策比较研究

摘 要：着重分析了日本养老产业的制度和政策，通过与日本养老产业与市场的政策支持比较，发现中国养老产业政策存在的主要问题，并用发达国家养老产业的经验启示来思考中国养老产业政策发展的新思路。

关键词：养老产业；产业政策；社会保障

中图分类号：D669.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）35-0044-02

老龄化问题近年来引起全社会广泛关注，“十二五”发展规划纲要也提出积极应对人口老龄化。但当国家政策下沉到基层时，却因各地认识和重视程度不同出现区域差异，社会资金进入养老产业由此也受到不同程度的制约。而日本是早于中国进入老龄化社会的发达国家，日本在老龄化问题的对策方面做了不少努力，特别是养老产业的培育和开拓上，有不少政策实践对我国养老产业发展有着十分有益的启示，其经验值得我国借鉴。

一、日本的养老产业及政策支持

（一）日本养老产业的主要内容

养老产业是随着社会老龄化而发展起来的一个新兴的产业，也是由老年市场需求增长带动而形成的产业。养老产业包括生产性产业和服务性产业，是解决人口老龄化问题的重要手段。大体可分为以下五大类：第一，老年用产品领域；第二，老年照料和生活服务领域；第三，老年住宅和养老设施领域；第四，老年金融、保险服务领域；第五，老年教育、文化、休闲等领域。

（二）日本的养老产业的制度和政策支持

1.指定专门机构负责产业指导

20世纪70、80年代，日本的养老产业由政府指定专门机构负责产业指导，主要是扶持养老产业的形成与发展。最终将政府的老年福利事业定位为“以低收入阶层为主要对象，提供民间企业不愿涉足、市场机制无法充分供给的必要的服务”，老年人的大部分需求则尽量通过市场机制来解决。因此，这个时期出台的政策措施的主要目的是建立市场规范和行业标准，保障老年人权益，同时推动老年福利社会化和产业化。政府在养老产业中发挥的是指导作用。

2.建立行业指导与建立职业资格制度

80年代后期是日本养老产业的成长期，以日本厚生省成立了“养老产业室”为标志，日本政府及相关企业开始重视和关注老年人的商品开发和老年市场的发展。特别是通产省作为政府经济主管部门，开始关注老龄市场和养老产业的发展，还着手制定了“老龄商务伦理纲领”，以加强行业和企业的自律。民间养老院还协商成立了全国性的中日两国养老产业发展比较研究行会，其下设立了基金会，以备个别养老院倒闭时对入住老人进行补偿和救济。同时致力于提高从业人员的专业化水平。从业人员的专业化，不仅是养老产业形成的重要标志之一，也是老龄社会和养老产业发展的需要。1987年，日本国会通过了“社会福利师和介护福利士法”，并于1989年进行了这两项国家资格的首次考试。

3.指定产业规划促进养老产业与市场的发展

20世纪90年代是日本养老产业的发展期。日本以通产省为主，制定一系列的主要政策措施来促进和推动养老产业发展。在这个时期先后出台的政策措施主要有“促进福利用具研究、开发和普及的法律”、“长寿社会住宅设计的指针”等。从发展福利用具产业入手，通过“促进福利用具研究、开发和普及的法律”来调整和引导市场产品结构、培育新兴产业，在中观层次的产业政策上，适应老龄社会的市场需要。

4.社会福利制度改革与完善，促进养老产业的扩张

2000年以后是日本养老产业的扩张期，养老产业进入了一个新的发展阶段，其主要原因是日本建立了世界上第5个护理社会保险制度。这项制度是日本战后为继“全民皆年金”和“医疗保险”之后最重要的社会保障制度。

二、中日两国养老产业政策比较

与日本的养老产业政策相比，中国的养老产业政策相对是滞后的。以下就中日两国养老产业政策支持在政府职能、行业指导、产业规划、保障制度等领域进行比较分析。

（一）养老产业政策中政府职能的比较

以日本的厚生省为主，出台的政策措施多源于主管社会福利的厚生省，主要是扶持养老产业的形成与发展。政府对养老产业进行专门的指导。而中国的养老产业政策中政府职能尚不明朗。“十二五”发展规划纲要提出“居家养老为主，社区养老、机构养老为辅”符合现实，但居家养老中政府应该担当何种角色，如何吸引更多民间资本进入社区和机构养老等都没有明确。

（二）养老产业行业指导比较

在养老产业的成长阶段，日本政府重视对于行业的指导作用，成立了多个关注养老产业行业发展的协会来进行行业的指导。而且还出台相关法律法规，对专业的服务人员进行培训，进行资格考试。中国的养老产业还未形成统一的局面。而且对于老年人的商品开发和老年市场发展不是很重视，更没有关于养老产业的相关法律作为指导。此外，从业人员短缺，缺乏专业化的队伍。

（三）养老产业规划比较

日本结合本国实际情况对养老产业进行统一规划，同时出台很多有利于养老产业发展的政策来促进养老产业市场的潜在需求，扩大市场规模从而促进了新兴产业的发展，适应了养老市场的需求。而中国的养老产业缺乏长期的规划，一旦出现问题就难以应对。政府对于养老产业的规划重视程度不高，城乡养老产业和公私养老机构都存在失衡，导致国家的宏观政策基本落实不到地方，社会资本很难融入养老产业。

（四）社会保障制度比较

21世纪，日本养老产业进入了一个新的发展阶段，其主要原因是日本建立了世界上第5个护理社会保险制度。而中国的社会保障制度的改革与其他领域的改革相比进展相对缓慢和滞后，新的社会保障体系尚未完全建立。同时，大规模扩张的老年保障支出也给政府财政带来了巨大的压力，有的地区存在严重的养老保险基金空账运行问题。社会保障的不完善抑制了老年人的消费欲望，使相当一部分现实购买力转化为储蓄，制约着养老产业的发展。

三、日本经验对中国养老产业政策的几点启示

（一）加强政府对养老产业的指导作用，全方位扶持养老产业的发展

政府应提高认识，积极发挥在养老产业中的指导作用。大力发展养老产业，不仅是满足老年人日益增长的物质和文化生活水平的需要，也是扩大内需、增加就业、促进经济发展的需要。全方位、多层次、多渠道筹集养老产业发展资金，为养老产业发展提供必要的财政保障；对社会福利机构和民间兴办的养老服务机构，享受税收优惠政策，减免养老产业所得税，实行信贷政策倾斜，政府可以设立专项基金补贴给银行，通过银行向有资质的养老机构发放贷款，鼓励民间资本的融入。

（二）建立和完善养老产业的政策法规体系

我国可以借鉴日本有关养老产业的法律法规，完善养老产业有关的法律。日本养老产业发展，靠的是立法先行，在立法保障下，实施改革，并不断修改和完善已有的法律法规。例如，日本国会在1987年通过了“社会福利师和介护福利士法”，并于1989年进行了这两项国家资格的首次考试。

养老产业的健康发展离不开政府法律法规的规范和调整，必须尽快建立和完善相关法律法规，为养老产业发展提供法律依据，提供法律监督和保护。由于在现实中缺乏更为具体的具有可操作性的法律、法规及各种管理办法，使养老产业中的很多具体部门无章可循，不便于操作。因此建议政府有关部门应尽快制订出相关的鼓励、扶持、引导养老产业发展的法规和条例，如《养老产业暂行管理法》、《养老产业管理办法》等。有法可依还应督促落实到位，绝对不能出现中央急而地方不急的状况，否则的话，即使有好的政策法规也难以让人们接受。

此外，还要扩大养老产业从业人员队伍，并通过有计划的培训，有效地管理，逐步实现养老服务人员的职业化、专业化、实现养老服务产品的多样化、市场化。

（三）加强对养老产业的中长期规划，建立全方位、多层次的养老产业模式

尽管近年我国的养老产业有一定的发展，但是与日本相比我国的养老产业发展还是相对落后。其主要原因是国家尚未有一个完整地养老产业发展规划，特别是中长期的老龄市场的培育计划。养老产业不同于其他产业，其市场的形成与发展，非常需要政府的支持与培育。这是因为老龄市场在某些领域还带有福利性、非营利性的特征。政府对养老产业与老年消费市场的发展应该要有一个长期的规划。

养老产业的发展一定要走社会化与产业化结合的道路，要注重鼓励和引导社会各方面力量积极参与、共同发展养老产业，逐渐形成政府宏观管理、社会力量兴办、养老产业企业按照市场化要求自主经营的管理体制和运行机制，实现养老产业投资主体多元化、服务形式多样化、服务对象社会化以及服务队伍专业化。

（四）完善养老保障体制，正确引导老年人的消费观念和消费行为

完善社会保障体制，是改革发展的“减震器”，是社会公平的“调节器，和社会安定的“稳定器”。这些年来，我国在建立健全社会保障体系方面做了很大努力，但由于我国经济还不发达，社会保障体系还不完备。因此，应加快推进能解除劳动者后顾之忧的社会保障体系建设，不断提高居民的福利水平，满足老年人的生活和安全需求，可以增强老年群众及其家属对未来预期的乐观性和消费的安全性，提升老年群体的消费能力，还可以在拓展养老产业发展空间的同时规范老龄产品服务标准，从而促进市场良性发展。

同时，要注重正确引导老年人的消费观念和消费行为。引导老年人从重积累、轻消费，重子孙、轻自己的观念，向共同提高生活质量的消费水平转变。引导老年人从单纯的现金支出消费向现金支付和信用支付相结合的消费模式转变。通过信用贷款等方式提前进行消费，激活老年消费市场。引导老年人调整其消费心理，转变以往传统消费习惯，促进老年人的消费习惯由传统型向现代型的转变。老年人消费应该从一般的基本物质消费，向较高的物质和精神消费转变。