合肥市庐江县新型城镇化建设中的问题与对策

摘 要：新型城镇化是坚持以“人”为主体，着眼于农民、农村和农业的更好发展，力图改变过去只重规模扩张、不重内涵的城市建设模式。庐江县在积极推进新型城镇化建设进程中，有得天独厚的区位优势，作为省会城市合肥南部副中心的标准实施城市规划、建设和管理，城镇化建设的水平和质量都有大幅度提高。通过深入调查，分析数据，对庐江县城镇化进程中面临的功能弱化、资金匮乏、环境恶化、土地征用问题突出等困境进行研究和分析。提出了要从科学的规划编制入手，对新型城镇化建设中的土地、资金等各要素进行规范实现城镇化科学发展。

关键词：新型城镇化；工业化；庐江县；

中图分类号：F4 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2014）-08-00-03

一、新型城镇化的含义

“城镇化”一词出现晚于“城市化”，这是中国学者创造的一个新词汇，1991年，经济学家辜胜阻使用并拓展了“城镇化”的概念，1999年中共第十五届四中全会正式采用了“城镇化”一词，这是近50年来中国首次在最高官方文件中使用“城镇化”。中国官方提出的城镇化概念有中国特色，它与城市化有一定差别，城镇化包括城市化，同时希望突出中小城市和中心镇的地位。但在一般意义上，可以认为这是同一个概念。

2007年，学界开始讨论“新型城镇化”概念，试图与过去只重规模扩张、不重内涵的城镇化相区别，并且与十六大报告提出的“新型工业化”概念相呼应。到2010年，这一概念被政府所普遍接受，中共十七大曾明确提出，中国要“走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展。形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”。

“新型城镇化”是坚持是指坚持以“人”为城市主体，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化。新型城镇化的“新”就是要为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，力图改变以往片面重视城市规模和空间扩张的城市建设模式。

二、庐江县探索新型城镇化建设的成就

庐江县城镇化建设步伐从2009年开始加速，随着国家战略规划的调整，“中部崛起”战略、“皖江城市带”承接产业转移规划的相继提出，泛长三角的经济辐射和带动作用的凸显，为庐江县的发展带来了大好机遇，庐江县与合肥市距离仅68公里，尤其是2011年安徽省的行政区域规划调整，庐江县划归合肥市管辖，使庐江的城镇面貌发生了翻天覆地的变化。

（一）城镇化水平不断提高：庐江县2004年――2010年城镇化率从24.0%提高到39.8%，平均每年提高1.25个百分点，从2011年――2013年，庐江县城镇化率快速发展，从41.5%提高到45.5%（数据来源于庐江县历年政府工作报告）平均每年提高2个百分点，均高于安徽省以及全国平均增速。

（二）城镇化质量不断提升：产业结构调整是发展经济，实现国民经济可持续增长的动力和源泉。当前庐江县不断加大产业结构调整，淘汰低水平工业生产，努力发展第三产业。2012年，一、二、三产比重由上年的25.9：40.6：33.5调整为23.5：44.4：32.1，二产比重提高3.8个百分点，其中：工业比重提高4.6个百分点，工业对GDP增长的贡献率提高2个百分点。产业结构显著优化，第二产业比重由低转高，如图所示，从2010年到2012年相比，庐江县三大产业的生产总值增长中，第三产业的地区生产增长速度最快为11.9%。第三产业带动了一定就业人数的增加，2011年新增城镇就业岗位2.9万个，下岗失业人数再就业1.2万人。2012年新增城镇就业岗位9000多个，城镇登记失业率控制在4%以内。（数据来源于庐江县政府工作报告）。

（三）居民生活水平逐年提高：2012年，全县城镇居民人均可支配收入达15007元，增长14%；农民人均纯收入达8074元，增长16.1%。在城乡居民收入双提高的同时，农村居民收入增速比城镇居民收入增速快2.1个百分点，城乡居民收入相对差距逐步收窄。由表3可知，2008年，庐江县农村居民家庭恩格尔系数为38.57%，2012年，农村居民家庭恩格尔系数为35.80%，呈现逐年下降趋势，可见，近几年来，庐江县城乡居民的生活水平均有提高。

（四）城镇基础设施建设不断完善：庐江县把加快城镇化建设列为推动经济和社会发展全局的主体战略，2011年投入资金72亿元用于集镇建设，新农村建设持续开展，整治村庄233个。农村美好家园创建有力推进，沿湖沿路和主要交通干线周边环境得到连片整治。城乡基础设施不断完善，新建农村道路1362公里，改造危桥30座，完成交通建设投入6.1亿元；兴修各类水利工程2828处，完成水利建设投入5.5亿元；完成电网建设投入4.5亿元。2012年“重大项目建设年”活动实施百个亿元以上项目，入围安徽省“861”项目61个、完成投资77.8亿元，列入合肥市“1346”项目78个、完成投资94.1亿元，完成年度农网改造升级工程。建成通村公路30公里，改造危桥14座。

三、庐江县新型城镇化发展道路上的困难

（一）城镇功能弱化严重：有形成自己的支柱产业，如表格4所示，2012年庐江县各镇基本单位情况，排名靠后的金牛镇、白湖镇、汤池镇、乐桥镇第一产业单位数量少且规模工业总产值低，实际上只是城镇党政机关办公的所在地、简单的商品交换集散地，主要以为周围农村提供商品交换、物资集散等为职能，二、三产业欠发达，进入城镇的农民就业和生计难以保障制约城镇化发展。较低的工业化水平是城镇化建设过程中最致命的障碍因素之一。

多数城镇规模过小，功能残缺，对各生产要素的聚集效应差，缺乏投资和就业的吸引力，一般认为，小城镇人口应为5万人以上镇区人口应达到50%左右才能产生一定的聚集效应。2012年，庐江县现有18个镇人口来看，人口在10万以上的就只有庐城镇（146800人）和白湖镇（101516人），人口在5万以下的有5个，这类城镇受规模限制，对周围农村的经济辐射能力有限。

（二）城镇建设资金匮乏：城镇政府一直承担着投资主体的重任，需要承担从基础设施到公用事业，从生产生活设施到各项社会服务设施等所需各项资金。现行税收体制下，财政用于城镇基础设施的资金主要是城市维护建设税、土地占用税、市政公用设施配套费和增容费、土地使用权有偿转让收入及融资等，从庐江县实际运行情况看，2012年庐江县城建税收为3786万元，除去日常维护外，用于城建新上项目的资金很少。而镇政府除了确保党政机关运转所需经费之外，没有多余财力用于城镇公共设施建设2012年乐桥镇、柯坦镇因为没有支柱产业，工业总产值低，相应地财政收入分别只有547万元、1025万元而财政支出1089万元和1038万元，政府入不敷出，没有多余财力用于城镇公共设施建设，加上缺乏有效的投融资机制，城镇建设资金严重匮乏，基础设施难以配套，各方面环境长期得不到改善，严重影响了城镇建设的进程。

（三）土地征用问题突出：随着新型城镇化的进一步向前推进，土地越来越稀缺耕地面积不断减少，成为城镇化进程中的最大隐忧之一。城镇化规模进一步扩大，侵占耕地成为必然趋势，带动了巨大的土地需求，冲击和侵蚀一再被强调的“18亿耕地红线”，截止2011年全国保有耕地18.2476亿亩，安徽省人均耕地面积0.0960公顷，而庐江县2011年耕地面积72834公顷，而当地各镇总人口1185786，人均耕地面积只有0.0614公顷，低于全省的平均值。

土地征用矛盾突出，最大的受害者是失地农民。拆村并居，无数村庄正在消失，庐江县2013年政府工作报告提出要培育建设17个中心村，整治20个永久性居民点的目标，这就意味着有更多的农民要“被上楼”，土地征用与“拆村并居”导致农民失地失业失养。土地征用补偿政策伤害农民现实利益，现有的土地补偿政策实行集体和农户两级补偿，许多征地补偿款在集体截流后实际到达农民手中的数额已经很少。

（四）生态环境逐渐恶化：庐江县小城镇建设基础差，起点较低，在小城镇的发展过程中，随着城镇的自我扩张、大中城市企业向小城镇的转移，一些小城镇注重近期效益，在产业筛选、主导产业培育等方面，缺乏长期设想，带来一系列的环境问题。主要表现在：一是，小城镇环境保护规划工作滞后，没有做到与经济建设、城镇建设同步规划、同步实施。庐江县柯坦镇有大棚蛋鸭之乡之称，养殖业在给当地带来经济效应的同时，也带来了养殖场周围环境的恶化，周围村庄臭气熏天。鸭子的养殖要靠近水源，所以过去清澈的池塘、河流都被污染了。2013年，华东首家10万只标准化蛋鸭养殖基地在柯坦镇开建，该基地占地面积188.7亩，如果没有做好相应的环保措施，对周围环境的破坏可想而知。二是污水集中处理、垃圾无害化处理等环境基础设施建设落后，城镇功能不健全，导致生活污染日趋严重。如在乐桥镇，有些居民楼由于建造时间久，没有配套的生活污水处理设施，污水直接排入附近的水塘。

四、庐江县新型城镇化发展的对策建议

（一）科学编制庐江县总体规划和各镇具体规划：一是，按照规划先行的理念，以及新型城镇化“生态、文化、和谐、精致”的要求，编制城镇总体规划、城镇体系规划、村庄建设规划和城乡统筹发展规划；因地制宜，突出特色，科学配置大小城镇的规模，协调城镇之间的关联度，统筹发展，争取城镇化建设效益的最大化和成本的最小化；二是合理规划城镇布局，协调区域平衡发展。充分考虑城镇间分工明确、布局科学、城乡互补、资源共享、协调发展的城镇体系和空间格局，避免重复建设而造成土地、资金及人力、物力等资源的严重浪费。

（二）创新城镇化建设投融资机制：城镇建设和管理最大的制约因素是资金。在现行税收体制下，镇一级财政体制不能完全独立，收入上缴县财政，支出由县财政拨给，使镇级财政无力来办镇发展和建设上的事情。所以，要逐步改变当前仅仅依靠政府投资的城镇建设投资机制，建立和完善政府投资、民间资金和外资三轮驱动的多元化投融资机制，开辟出一条“以地生财、以财建镇、以镇招商、以商带农”的新路子。一是建立县政府对重点城镇建设的财政扶持机制，帮助城镇政府走出城镇建设启动资金严重缺乏的困境。二是设立城镇建设专项基金及信贷担保基金，从城镇国有土地使用权出让转让收益中集中安排一定数量的资金，用于城镇基础设施建设的贷款贴息和担保。三是坚持谁投资谁所有、谁管理谁受益的原则，按市场化运作机制，鼓励民间投资者投资城镇收益性公用设施建设。

（三）强化产业结构演变对城镇化的支撑：工业化与城镇化相互制约、相互促进。没有工业化，城镇化就如无源之水；没有城镇化，工业化也就失去了载体和动力。 “十二五”时期，庐江县城镇化的最主要动力是大规模承接产业转移，依靠工业规模扩张来推动城市规模扩张，以工业化带动城镇化。一是继续坚持“工业立县”的经济发展战略，加强工业载体建设，对县经开区进行扩区规划，加快标准化厂房建设，完善提升燃气、供电、通信和污水处理等配套设施，着力打造基础设施完善日臻完善的工业承接平台和产城一体化的工业新城。二是大力培育和发展小城镇支柱产业。从本镇的区位、资源、经济基础等实际情况出发，以市场需求为导向，选准适合自身实际的经济发展路子，形成少数有特色、有规模的主导产业。三是坚持农业产业化经营、乡镇企业发展、小城镇建设三位一体的发展战略。庐江县作为农业经济比重较大的县域，城镇建设应大力发展农产品加工、服务业，走以农兴镇，以镇促农的路子，以农业产业化带动城镇化

（四）规范农村土地流转方式：新型城镇化必然意味着更多农村人口通过就地集中方式转移到城市，以便释放土地资源进行商业化或机械化运作实现规模效应。当下土地流转方式有三种，一种是20世纪80年代的，在村内农户、亲戚朋友间流转，发展至现在的农户承包地向农民互助社、合作社流转；第二种形式是“建设用地指标异地流转”，就是利用国家土地占补平衡政策，鼓励村庄在新农村建设过程中，对新村庄实施统一规划和建设，对旧村庄进行统一整理和改造，以节约土地；第三种是资本下乡整合农民土地，土地向农业资本集中。当下，第二种流转方式对守住18亿亩耕地红线意义重大，而争议较大的是第三种流转方式，虽然能够加快农业现代化，提高规模效应，但是有很大风险，对国家粮食不安全；对弱势小农造成伤害；小农大规模离开土地后，可能会出现数千万农民工失业和无法返回家园的局面。[1]

（五）完善生态环境保护配套设施建设：加强城镇污染综合治理和生态环境系统建设，首先，建立和完善城镇排水系统，加快建设和完善生活污水集中处理、生活垃圾无害化处理、自来水、清洁能源、集中供热、卫生厕所等环境基础设施，积极推行清洁生产，创建舒适的人居环境和城镇创业环境。其次，坚持低碳城市与低碳乡村共同发展，探索低碳城市化道路 。低碳城市化是以低碳理念推进城市化进程的新型模式，低碳城市与低碳乡村是低碳城市化不可或缺的“一体两面”，低碳经济的空间载体。为此，必须牢固树立科学发展理念，搞好低碳城乡规划，积极构建低碳生产体系、生活方式和消费模式，制定符合低碳发展要求的激励政策，建立促进低碳发展的干部考评机制，以此实现城乡经济的“绿色转身”，走出一条符合安徽省情的低碳城市化道路。

参考文献：

[1]胡舒立，王烁.中国2013关键问题[M].胡舒立，王烁.北京：线装书局，2012

[2]陈少牧，熊建军.城镇化与新农村建设积极互动的对策研究[J].求实，2008（2）

[3]陈继宁.论城镇化与新农村建设[J].经济体制改革，2007（5）

[4]邱俊杰，邱兆祥.新型城镇化建设中的金融困境及其突破[J].理论探索，2013，（4）

[5]赵玉红，陈玉梅.我国城镇化发展趋势及面临的新问题[J].经济纵横，2103，（1）

[6]郝玉林.新型城镇化背景下农村集体建设用地管理制度创新研究 [D].山东师范大学，2013

[7]彭红碧，杨峰.新型城镇化道路的科学内涵[J].理论探索，2010，（4）

[8]谢倩.河北省农村城镇化问题研究 [D].河北农业大学，2012

（安徽大学江淮学院院级科学研究项目资助 项目代码：2012SK1004）