行政事业单位内部控制现状分析及对策研究

摘要：本文从三个方面分析了行政事业单位建立内部控制制度薄弱环节，结合实际工作，有针对性地提出了相应的完善内部控制制度及执行的对策，指出行政事业单位的内部控制是一个需要不断进行改进和优化的过程。

关键词：行政事业单位；内部控制；问题分析

一、实施行政事业单位内部控制的动力

（一）财政部要求行政事业单位实施内部控制

近年来，财政部非常重视行政事业单位内部控制制度建设，2010年起立项研究，历经3年时间进行基础理论研究、基层单位调研、试点、公开征求意见、组织专家论证，于2012年11月出台《行政事业单位内部控制规范（试行）》，该文件施行时间为2014年1月1日。2015年，财政部指导意见（财会〔2015〕24号），以进一步指导与促进行政事业单位有效开展内部控制建立与实施工作，以量化评价为导向，开展单位内部控制基础性评价工作。文件要求各行政事业单位于2016年底前完成内部控制建立与实施工作。

（二）外部监督的压力和单位自身发展的需要成为建立健全行政事业内部控制制度的双重动力源泉

行政事业单位大多承担着提供公共服务的职能，需要接受来自政府主管部门、服务对象以及广大人民群众的监督；行政事业单位的资金多为财政性资金，需要接受来自政府审计机关、财政部门以及社会各界的广泛监督。就行政事业单位自身发展来说，也有必要通过内部控制制度的健全，梳理风险点、及早发现隐患并采取相应措施，防范行政事业单位的重大经济活动风险。

二、行政事业单位内部控制建立与实行过程当中薄弱环节

（一）从管理方法上看

行政事业单位的管理依靠政策制度，以文件的形式对具体的某一方面提出规范性的要求，重点对人员、国有资产、预算资金、项目等方面进行管理，对行为过程、质量体系、战略决策、组织架构等方面涉及不多。例如，在组织架构方面，行政事业单位组织架构简单，对一把手约束力不强，政府部门横向间的协调缺乏足够的重视，导致同级别各部门间缺乏必要的交流，协调性较差；在行政事业单位内外部监督监管方面，多实行事后监管，事前事中监管不够，日常监督力度较弱；在人事管理方面，行政事业单位领导对财务等专业岗位胜任能力不够重视，对于内控规范规定的单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度往往得不到有效落实，有的单位有些岗位甚至十几年都不动，加大了职务风险，也容易使员工丧失工作热情和创新力。

（二）从内控意识上看

建立健全行政事业单位内部控制体系是需要全体员工培养内控意识，并全员参与内控制度的建立与实施的。在领导内部控制意识方面，行政事业单位领导内控意识较薄弱，不利于建立有效的内部控制环境。一是有些领导对内控理解有偏差，认为内控就是管理制度，单位该有的制度都有了，就没必要再费时费力地推行内控了；二是有的领导缺乏权力制衡意识，不愿意自己的权力受过多约束。各业务处室往往觉得内控是综合部门的事情，不属于本处室的工作，不愿意抽出时间和人员参与其中，处室间的联动机制的缺乏导致内控开展受阻的情况比较普遍。行政事业单位部分员工也同样存在对内控的理解不到位，认为内控就是没事折腾，仅是增加了工作量，让操作流程更加繁琐复杂化，因而也对推进内控缺乏动力。

（三）从内控模块上看

行政事业单位建立内控包含内容不完整。如风险模块。风险评估和应对贯穿于整个内控建立过程，是内控建设的重要内容，在《行政事业单位内部控制规范》中，专门有一章内容为《风险评估和控制方法》。但是由于长期计划体制的惯性，行政事业单位人员普遍风险意识不足，也缺乏风险相关知识储备，不知从何着手。风险模块的建立往往成为行政事业单位内控建立的难点。

（四）从内部控制制度实行上看

行政事业单位一般在预算管理、收入管理、支出管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理、决策机制等各方面都建有适合其特点的内部控制制度，但在具体落实过程中还存在一些问题。以预算管理为例，在预算编制环节，例如现在财政部门推行的是零基预算，但是在实际编制过程中，多数单位还是原有增量预算的思维，先定资金总盘子，再把总盘子金额分解到各个单项中，失去了零基预算编制的意义。在行政单位内部，预算编制基本上落在财务部门，各业务处室往往不重视，也不了解在新形势下预算编制的各类要求，以旧思维来应付该项工作，有很大的随意性，结果实际执行中，出现了预算执行和申报的预算相差甚远的结果。其次在预算执行环节，单位应当严格按照批复的预算安排基本及项目支出，保证预算的有效执行，但实际工作中依然存在擅自更改项目资金用途以及挪用项目资金填补基本支出缺口等现象。在执行进度上，也普遍存在着年初执行进度缓慢，到了年底突击用款的现象。

三、完善行政事业单位内部控制对策

（一）树立内部控制的意识

意识决定行为，内控是从上到下全面参与的过程，从领导到员工都应建立较强的内控意识。首先，应通过会议宣贯、培训等让所有工作人员了解内控，建立起参与内部控制的意识。内部控制是由单位各部门的人员共同参与的，每一名工作人员、每个职能部门、管理层都对内部控制的实行负有相应的责任。更重要的是，要树立单位主要负责人的内部控制观念，加强对单位主要负责人的责任追究。单位主要负责人在建立本单位内控工作中应主持内部控制方案的制定、修改、审批等工作，安排内部控制工作分工，安排人员配备，统一协调内部控制涉及的相关部门和人员，对本单位内部控制的建立健全和有效性负责发挥领导作用、承担领导责任。

（二）寻求专业机构和人员的帮助

行政事业单位在构建和运行内控体系过程中，因缺乏实践经验，在风险模块建立、组织业务流程再造等方面感觉无从着手，往往需要专业性渠道的帮助。可以利用专业咨询机构，主要是第三方机构，他们为国有企业建立内部控制提供咨询帮助，有一定的经验，可以提供指导和帮助。而且专业机构的工作更有利于推进内部控制制度的建立与完善。还应当で蟛普部门的指导，学习借鉴先进单位的做法，多进行信息资源交流与共享，达到共同学习和提升的目的。

（三）内部控制体系内置于业务流程

内部控制是不可以而且无法将其与业务流程隔离开来的，合理和有效的内部控制可以监督组织业务流程的持续进行，使组织达到预期目标。因此，内部控制的体系是“内置”于业务流程的，而非凌驾于组织业务流程之上的“外置活动”。内控建设需要对单位重要业务流程进行重新梳理和塑造，在实际设计过程中，业务流程再造工作由具体负责的处室来完成，将现有的流程进行改进和完善，使之更加科学合理。

（四）内部控制制度执行

将行政事业单位建立的内部控制制度落实在执行上，避免有制度无执行或是有制度轻执行的现象。从预算管理、收入管理、支出管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理、决策机制、信息系统等方面对执行情况开展定期和不定期的评价，将评价结果提交单位主要负责人。单位应以评价结果为参考，明确内部控制建立与实施工作的改进方向，采取措施进一步提高内部控制水平和效果，对单位内部控制不断进行改进和优化。

参考文献：

[1]刘雅洁.A高校后勤内部控制设计与实施案例分析[D].北京：首都经济贸易大学，2014.

[2]李颖.地方行政部门权力内控机制探析[D].扬州：扬州大学，2013.

[3]赵春荣，刘志国.会计监督弱化成因分析及对策措施[J].经济师，2006（6）：177-178.

（作者单位：南京市质量技术监督局）