社区矫正现存的问题与不足

浅议社区矫正现存的问题与不足

摘要：我国从20__年7月起开展社区矫正试点工作，虽然社区矫正试点工作取得了良好的法律效果和社会效果，但存在较大的法律障碍和其他方面的不足。笔者主要从五个方面论述了我国社区矫正存在的问题与不足，旨在对社区矫正的立法完善有所帮助。

关键词：社区矫正　思想认识　法律理念　制度

社区矫正是指将一些罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯置于社区内, 由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下, 矫正其犯罪心理和行为恶习, 并促进其顺利回归社会的刑罚执行活动,是与监禁矫正相对的行刑方式。社区矫正是当今世界刑罚制度发展的重　要趋势, 与我国倡导的"宽严相济"的刑事政策是一致的。

我国的社区矫正工作，早在20世纪90年代初期就开始论证，但至今仍处于试点工作。最早的试点工作始于20__年8月，北京和上海两地对社区矫正进行实践探索，同时开始试点。开展社区矫正工作的试点，无疑是我国刑法执行制度改革的重大举措，也是我国司法体制改革的重要环节，更是全面建设小康社会，以人为本，构建和谐社会必不可少的重要内容。但是通过这几年的实践表明，虽然全国范围的社区矫正工作似乎方兴未艾,为社区矫正在中国的建立和发展进行了有益的探索,并为社区矫正之立法化及更深入开展此工作积累了一定的经验,但结合对国外相关制度和立法的比较研究, 对我国未来社区矫正的发展做一下前瞻性的设想,就会发现正在进行中的社区矫正工作以及现有的这些规定远不能满足现实的需要。目前我国试点的水平的仅仅处于发达国家社区矫正的初级阶段，尚不成熟。距离构建具有中国特色的非监禁刑事执行方式社区矫正制度，还有相当艰难的路程要走。在社区矫正炙手可热、人们普遍呼吁矫正立法出台的今天,我们必须冷静下来分析现有社区矫正规定中存在的问题与不足。

一、思想认识方面的顾虑和障碍

由于诸多原因，致使在我国传统文化中，善恶报应观念根深蒂固。社会公众普遍持有重刑观点，不能理性的对待犯罪人。社会公众过于相信监禁刑的威慑功能，难以理解且不能接受犯罪人在社区服刑，他们认为只有让罪犯进监狱才是对犯罪的惩罚，而让罪犯在社区服刑则是对犯罪的放纵，担心犯罪人放在社会上不保险，容易造成失控或者得不到良好的教育改造而走上中心犯罪道路；同时犯罪分子被判刑后，仍然放在社会上，绝大多数人会认为犯罪分子没有受到刑法处罚，活最起码没有受到应由的惩罚，从而对司法公正产生误解。这就形成了不利于犯罪人改造的社会氛围，疏松了社区矫正成长的土壤。

我国的司法机关亦同样深受重刑观念影响。在立法中，制定了大量重刑条文，在全世界首屈一指，不仅如此，在具体执法情形更是有过之而无不及，人们把死刑以及惩罚性、严厉性仅次于死刑的监禁刑当做对付犯罪问题的首选对策，认为只有这样隔离排害才能保卫社会公众安全，而认为非监禁刑的惩罚性、严厉性都太轻，都不足以达到威慑犯罪人和降低犯罪的目的。在这种观念的影响下，无论是决策者、立法者还是具体的办案人员，都会把重刑、监禁刑当做对付犯罪的最主要手段，而忽略或者根本不愿意考虑和使用非监禁刑处理刑事案件。这就造成在刑罚执行实践中，非监禁刑的适用率相当低，而监狱虽早已饱和，但对犯人仍积极适用监禁刑，唯恐受到管教不利的的指责。所以我国法律虽规定了可以适用社区矫正的五种形式,但即使适用范围如此狭窄的矫正形式在司法实践中,适用率也极低,每年执行的数量微乎其微。与其他国家相比，我国非监禁刑罚措施的适用偏低，很多事实上人身危险性不大，或经过一段时间的监禁改造后，再犯可能性锐减的犯罪人，仍会被监禁，这既加大司法成本，又不利于他们回归社会。

这些完全是根深蒂固的重刑主义与报应刑思想在人们的观念上的反映,从而与社区矫正的刑罚观念形成了天然冲突。如今，这种冲突越发的阻碍了社区矫正的发展，如果不能加以有效疏导，定会使社区矫正制度在我国的发展举步维艰。制度上的改变是治标，观念上的更新才是治本。所谓"冰冻三尺，非一日之寒"，观念的形成也是传统文化积淀的产物。祛除重刑主义，也不能一蹴而就。所以在社区矫正推行过程中，理性分析和正视两者间的冲突，为社区矫正的发展铲除思想障碍，拓宽出路，这些都是非常必要的。

二、法律理念及规定严重滞后

在20__年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，通知中明确指出："社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定和决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑的执行活动。"由此可知，社区矫正是执行法院的判决、裁定和决定的"非监禁刑的刑罚执行活动"

。按照中国的《立法法》的规定，法院的判决和裁定主要依据《刑法》和《刑事诉讼法》的有关规定。但是现行《刑法》和《刑事诉讼法》是1997年和1996年修订颁布的，而且由于我国非监禁刑和社区矫正的理论研究较迟，其立法理念及框架是以死刑尤其是监禁刑为主，涉及到社区矫正五种人的刑种、刑制及执行的内容是按照监禁刑的行刑与监督考察来予以规定的，缺乏社区矫正所需要的教育改造与帮助服务等项目内容。在管理主体上将法定的执行权交给了分享求刑权的治安行政管理机关--公安机关，使刑事诉讼程序中的第一环节与第四环节重合，既不符合刑罚的原理，又不符合现代刑事司法各机关相互配合、相互制约的制衡理论。在内容规定上，监督考察的规定也过于原则、笼统，可操作性差，对于刑事被害人的人身安全保障，损害利益补偿及参与监督考察的地位未做考虑。至于社会矫正各部门，各环节的工作职责与衔接、社区矫正的法律监督及相应的法律责任，均未作规定。

我国法律理念及规定严重滞后，对社区矫正只是规定了一些属于社区矫正的一些制度，如管制、剥夺政治权利等刑罚制度，缓刑、假释和监外执行等刑法执行制度，但是都没有出现"社区矫正"的字样。目前我国开展的社区矫正工作只是依据这两个文件：2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布《关于开展社区矫正试点工作的通知》和2004年7月1日生效的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》。这两个文件只是就社区矫正的重要意义、社区矫正工作者的组成、志愿者应当具备的条件等问题作了规定。对社区矫正的执行主体、矫正形式、管理权限、矫正管辖、社会保障等却没有作明确规定，难以发挥社区矫正的重大作用，致使社区矫正工作陷入尴尬局面，于法无据，难以展开。因此必须尽快立法，解决社区矫正的立法缺位问题。

三、机构设置和人员配备不合理。

从实践情况看,合理的社区矫正机构设置和人员配备是搞好社区矫正工作的关键。社区矫正试点文件《关于开展社区矫正试点工作的通知》将主要矫正工作交给司法行政机关，又将社区矫正适用范围限制为管制、缓刑、暂予监外执行、假释、剥夺政治权利并在社会上服刑的五种人员，而依据现行刑法和形式诉讼法规定，这五种社区矫正对象的执行主要由公安机关负责。而在实践中,社区矫正试点工作却突破了《刑法》和《刑事诉讼法》的规定，将原属于公安机关的监督考察任务明确交给了司法行政机关。这就规定所导致的社区矫正的工作机制便形成了社区矫正的执法主体与工作主体的分离，在具体的试点过程中，社区矫正不仅要对罪犯进行监督和管理,还要进行有效的教育改造、帮助和服务；就罪犯的教育改造而言,它需要专业性较强的矫正知识,但公安机关由于其专业分工的不同,这方面明显不足。由于受到人力等各方面资源的限制,公安机关在承担非监禁刑的执行职能过程中,只能承担监管者的角色,却无法完成起教育改造的职能,致使这项工作未能取得理想效果。一方面,司法行政机关"师出无名"，不能理直气壮的开展工作，所谓名不正言不顺。虽然在实际上承担着对非监禁人员的教育改造责任,但没有法律的明确授权,尽管《关于开展社区矫正试点工作的通知》要求各部门依法履行各自职责,相互配合、相互支持,保证试点工作的顺利开展,但其前提是各负其责、各司其职，这种"两都管"的模式导致"两不管"的真空状态,不仅是司法资源的浪费,更不利于社区矫正工作的开展,不利于刑罚目的的实现。因此，有学者评估总结为"基于这种管理模式，给社区矫正的试点带来了诸多的不便。从上海的实践可以证明：这样的模式存在多头管理、职责不清、效率低下的问题。" 从长远来看目前这种司法行政部门为工作主体,公安机关为执法主体的试点操作模式只是一种变通,难以规范操作。

另一方面,即使是司法行政机关的管理工作在试点中也同样暴露出一些问题：一是司法行政机关人员编制较少，工作力量不足。从目前社区矫正的试点来分析，社区矫正队伍一般是为了应付开展社区矫正工作的需要从其他工作部门（或工作岗位）"转岗"活"抽调"而来。 司法行政机关一般是通过街道、乡镇司法所来具体承担社区矫正的日常管理工作,但实践表明,对于这项工作司法所面临着很大的困难。司法所承担的工作较多,如在开展社区矫正之前,司法所就承担着人民调解、安置帮教等八九项并不具有刑事执法性质的任务,如今又增加了社区矫正任务,因此很难集中精力进行专业化管理。二是，司法行政机关工作人员的业务能力和文化素质整体偏低，难以适应社区矫正工作的要求。尽管同属司法系统，也有一定的法律知识，但由于司法所工作人员大多年龄大、学历低，普遍缺乏基本的刑事执法以及社会工作专业知识和经验，甚至在思想认识还尚未接受社区矫正，因此他们基本不具备开展社区矫正工作的素质要求。当然各地区对其进行上岗钱的短期培训，但是我们也不能希望通过"临阵磨枪"式的短期培训便能让其具备开展社区矫正工作的基本素质，这样也仅仅是一种奢望而已，而且，由于一些地方的司法所编制本身与司法局脱钩，如在浙江，司法所工作人员编制属于当地政府，上一级司法机关对其只有业务指导功能，而没有直接的领导和管理只能。因而，会出现刚刚适应社区矫正工作就被"调岗"的尴尬局面，无法形成一支稳定的社区矫正队伍，也会导致对队伍缺乏管理和监督。看来，建立统一、专门的社会矫正机构，有一支相对稳定和高素质的工作队伍，确实是社区矫正工作顺利开展的当务之急。

四、适用范围和矫正对象偏窄

我国社区矫正工作从20__年7月正式开始试点工作起至今，已由一开始的6个省市社区矫正的试点工作，扩大到如今的25个省、自治区、直辖市，不但试点工作范围已经覆盖了全国的大半地区，而且适用范围的地区也不再局限于东部沿海发达地区，开始转向中西部地区，这就为全国性普遍使用地区矫正工作打下了坚实的基础。尽管这样，但笔者认为，我国矫正工作在区域试点省份的选择上不够合理。试点工作开展至今，我国的西北地区仍没有一个省份被正式列为试点地区。即使在试点地区，也主要是集中在大中城市，而农村社区矫正工作试点工作适用的很少，这不利于试点工作的多元模式的经验总结，也不符合中国作为农业大国的基本国情。而且在试点工作中，试点省份基本上未将城市外来人口、外国人员纳入社区矫正的范围，这既不符合中国城市化发展的进程及城市人口的结构变化，也不符合法律适用与矫正执行的平等性、公正性。

我国对社区矫正定性的局限,决定了社区矫正只能适用依法被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、暂予监外执行的罪犯和刑满释放后继续被剥夺政治权利的人员,适用对象的范围过于狭窄。矫正包括机构性矫正和非机构性矫正,社区矫正属于后者,机构性矫正和非机构性矫正之间既存在着刑罚由重到轻的适用序列,也存在着一个矫正方式上逐渐过渡的转移序列。社区矫正不是一个独立的系统,也不是一个独立发挥其矫正功能的设施,矫正目标的相同性显示社区行刑与监狱行刑是相关联的统一体。那么在确定适用对象时,就必须考虑到矫正的系统性、延续性和衔接性即非机构性矫正与机构性矫正相衔接,使机构性矫正和非机构性矫正之间不存在断层。事实上,国外的社区矫正适用的对象范 围是相当广泛的,如日本的更生保护制度就包括缓刑、假释和罪犯释后安置,美国联邦监狱的社区处遇中心以协助案主找寻工作、安置住居及重建家庭系带为工作目标,其适用对象包括即将出狱者、短刑期者、参与审前服务方案之被告及需要社区监督辅导之保护管束人。

而且在实际适用中，我国五种社区矫正对象的适用比例，极不平衡，也不尽合理。从目前社区矫正的试点来分析,本应作为社区矫正的专门性、唯一性的主刑--管制适用极少，而本不应该纳入社区矫正的不属于非监禁矫正范畴的附加刑--剥夺政治权利则适用较多，可见我国刑罚适用机关的量刑选择及目前试点工作的矫正对象，是多么不合理的。同时，也反映出我过刑种、刑制本身设置时的弊端。此外，社区矫正的实行对现存的劳动教养制度造成不可避免的冲击。因为作为行政处罚的劳动教养与作为刑事处罚的社区矫正等，因适用范围和处遇方式上的严重冲突，必定导致两种截然不同性质的处罚方式轻重明显失衡。劳动教养的性质是行政处罚，社区矫正的性质是刑事处罚，前者针对的"不够刑事处罚"的一般违法行为，后者针对的是经审判决定给予刑事处罚的犯罪行为，犯罪行为的性质显然较一般违法行为对社会的危害更大。对劳动对象的处罚远比社区矫正对象处罚严厉得多。社区矫正的实行，劳动教养制度的矛盾与尴尬更集中也更为清晰和醒目，因为推行"社区矫正要求法院大量的地适用管制、缓刑、剥夺政治权利等非监禁刑，这实际上是将国家相当一部分刑事犯罪的刑罚量降低了，原来判监禁刑的改为非监禁刑。与此同时，如果劳动教养保持原状，以往部分刑罚与劳动教养之间的不协调将更加凸显" 。所以，劳动教养制度的改革也迫在眉睫。有不少学者对此认为不将劳动教养纳入社区矫正适用范围和对象之列，是不合理的，也是不公平的。

五、制度缺乏可操作性和统一性

我国法律法规对社区矫正的规定,基本上是原则性、概括性和纲要性的,没有具体执行的措施和方法。考察我国某些地区相关规定中有关矫正的内容,将其和上源法《刑法》、《刑事诉讼法》以及《监狱法》做一下比较,就会发现其中关于矫正方式、类型和内容的规定并没有太多本质上的区别,虽然规定了一些矫正对象的义务,也有劳动和教育的要求,并规定要制定心理矫正方案,但这些内容因为太空洞抽象,缺乏可操作性。而对已经进入社区视野的各类矫正对象,矫正主体单位该如何设立,由什么样的人员构成；不同的矫正对象所矫正的具体内容如何确定,如何有针对性提出矫正计划；对矫正对象表现情况的评议如何进行,由谁来评议；对矫正对象奖惩的条件,考核内容、方式、措施,奖惩的审批程序等等,在我国的社区矫正实践中均无明确具体的规定。可操作性的缺失,事实上极可能造成制度的虚置。而矫正类型的稀少又使其缺乏整体性和体系性,结合目前中国矫正工作者在专业上的欠缺,很难称之为矫正,并期望收到矫正之实效。无论把社区矫正定性为什么,尽管惩罚仍是其主要内容,但既然名之为矫正,便决定这种处遇方式必然以矫正为着重点。在监督矫正对象遵守法律规定、履行矫正义务的同时,更应制定矫正方案利用社会力量和社区资源矫正其人格和习惯。"矫正方案与社区之间的这种联系是社区矫正区别于传统的在狱内实行的矫正工作的最为显著的特点。随着这种联系的频繁、持久和质量的提高这项工作变得越来越趋于社会化。换句话说,处于社区矫正中的犯人至少有一部分时间保持与社会的正常接触。但是,这种社会联系的质量比其频繁程度和持续时间更加重要。" 目前关于社区矫正的类型、内容等规定对于提高这种质量似乎并无太多增益。而且实践中,由于目前处于探索时期,矫正个案还比较少,矫正对象规模有限,可能现有的监督机制及矫正模式尚能应对,如果将来矫正范围扩大,矫正人数增多,就会出现更多监管无力、矫正不到位的问题。

而且社区矫正试点地区在一些具体矫正措施上存在较大差异，各试点地区的社区矫正制度缺乏统一性。目前，除了最高人民法院、最高人民检察院。公安部和司法部在20__年7月10日。20__年1月20日联合的两个规范性文件，司法部20__年5月9日的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》中规定的若干制度之外，开展社区矫正试点省（自治区、直辖市）都了相关的规范性文件，其中规定了具有地方特色的很多制度，在立法中体现出明显的"创造性"，存在很多内容各不相同的具体制度现象，影响了法制的统一性、权威性。从近期看，它影响和制约了社区矫正工作的规范化，不利于下一步的全国普及，从长远看，它不利于法治的统一协调，影响了法律的公平、公正及效率。（编辑：琛哥）