建设司法机关“一体化”档案资源体系

跨入2011年，随着深圳各区机构改革帷幕的拉开，我国政府大部制改革迈进了新的阶段。“大部制改革”的重要特点是通过扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，实现“宽职能、少机构”，可以最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，有利于提高行政效率，降低行政成本，加快实现政府职能从审批型向服务型的转变。从全国各试点城市的实践来看，改革进一步明确了各级机关的职能，整合了政务信息资源，梳理了审批流程，提升了服务质量，意义重大，成效显著。笔者联想到在深化档案管理体制改革中，是否也可以探索不同部门之间档案资源的整合，实现“集聚大档案”的模式呢?

司法机关档案概述

司法档案是以诉讼档案为主体的多元化档案体系，作为特殊的档案门类，司法档案与其他档案相比，具有鲜明的特点。从档案管理来看，司法档案在收集和整理、保管期限、归档范围、归档流程等方面有专门的法规、标准、规范。从档案形成来看，它完整反映司法机关在案件侦查、审理过程的工作情况，按照国家的法定程序形成。从档案作用来看，司法档案是案件办理的原始记录，多系手抄孤本，是案件审判工作的重要凭证和依据，其“原始性”和“真实性”高于其他文献材料。从保管机关组织架构来看，司法机关按照法院、检察院行政区划管理，均为业务领导与保管职能合一的体制，不必纳入各级档案馆的进馆单位，司法档案由司法机关档案室独立管理，各级档案局负责检查和指导档案工作开展。

司法机关档案资源体系建设存在的问题

档案信息资源系统建设，作为信息化建设的核心内容，是加快档案工作融入信息社会步伐、推动档案部门向多元化服务型角色转变、适应新时期社会和公众需要的重要举措。近年来，司法档案的建设取得了一定的成果，门类比较齐全、结构逐步合理、管理日益科学、装备日趋精良、能有效为司法工作提供服务的档案资源体系基本形成。但是，与国家档案发展规划相比，与国内先进城市档案水平相比，与司法工作和社会民众要求相比，仍存在一些深层次的问题和矛盾。具体表现在：

1、从宏观分析，档案建设缺乏全局性战略规划

一方面，由于目前国家尚无全国统一、具体的档案资源建设战略规划，导致全国各地区、各级司法机关在档案资源体系建设中，缺乏统筹规划，形成了“以我为主，自成体系”的建设机制。另一方面，国内学术和实务界对于档案资源建设理论的研究欠缺，倾向于通过管理系统和计算机应用提高档案管理工作，而忽视了档案信息资源的整合、利用、共享和安全保障。基于对档案资源体系建设的内涵和实质内容的理解差异，司法机关在体系核心、建设策略、建设原则、体系结构等方面分化严重，“重硬轻软”、“重信息轻实体”、“重系统轻信息资源”成为许多司法机关信息化建设的现状写照，盲目投资，重复建设比比皆是，甚至破坏了档案的完整性。

2、从管理分析，司法档案资源建设缺乏统一的、指导性的标准环境

标准环境包括两个方面：一是法规、规范、标准。其内容具有强制性，反映不同类别、不同业务流程下档案在各环节工作的流程和规定。如法院系统了《人民法院诉讼档案管理办法》、《诉讼文书立卷归档办法》，检察院系统了《人民检察院诉讼档案管理办法》、《人民检察院诉讼文书立卷归档办法》等。二是信息资源管理标准，涉及数据共享与交换的关键技术标准，如数据、数据样式、元数据标准、数据交换、数据库结构等。以上标准的统一与规范，是加强档案规范化建设的重要内容，是确保档案资源系统建设根基牢固的基础，也是实现数据无缝流通的关键。由于司法机关档案部门组织结构均为业务领导与保管职能合一的体制，司法机关的专业档案馆(室)分别遵循最高法、最高检的档案规定，开展档案的收集、整理、利用等工作，难以形成统一的、指导性的标准环境，制约了司法档案资源跨地区、跨部门、跨门类的利用和共享。

3、从内部状况分析，司法档案资源体系建设面临着诸多制约因素

一是档案缺位失位现象。个别档案部门没有树立“大档案”意识，不能突破从档案保管者向多元化服务者角色转变，缺乏档案工作可持续发展的规划，档案缺位失位现象普遍存在。二是受传统档案管理模式、馆库建设和人员综合素质等因素限制，司法机关弱化了对声像、实体和特色档案等档案材料的接收，导致室藏档案门类单一，普遍“车少货缺”。三是“条块分割”的弊端尚未革除。司法档案均以各自形成单位利益为重，只注重本单位的档案工作，“直筒式”的档案管理系统居多，分散保管限制了档案的整合。

建立司法机关“一体化”档案资源体系的思考

1、“一体化"档案资源体系的基础分析

从政策方针看，国家档案局局长杨冬权在2009年全国档案工作会议上明确提出要从3个方面对档案实体或档案信息进行科学整合：“整合同一地区内不同档案机构的档案资源，整合统一系统、不同地区档案机构的档案资源，整合不同系统、不同地区档案机构的档案资源。”在《全国档案事业发展“十二五”规划纲要》中明确：“实现‘大档案’建设，全面完善覆盖人民群众的档案资源体系成为‘十二五’期间的档案战略发展的主要任务。”司法机关的档案改革趋势势必要跟上国家信息化建设步伐。

从理论研究看，“大档案”资源体系建设一直以来是档案实务和理论学术研究的热点课题。2004年丁培良在《浅析集聚“大档案”》一文已经对“大档案”进行，了深入的思考，也即“一体化”档案资源建设的理论雏形。2005年，安徽和县进行了档案资源整合试点，引发了波及全国的县级档案管理模式改革的浪潮。在此之后，深圳、浙江等地作为先行先试的改革试验田，在档案资源建设方面取得突出的成绩为“大档案”理论奠定了实践基础。

从工作实践来看，司法档案在形成、内容、利用、整理等方面存在特殊性，司法机关之间基于案件办理所形成的司法档案联系相当紧密，互为参考，互为补充。

2、建立司法档案“一体化”档案资源体系的客观原因

一是管理体制的创新。体制的创新将促成各管理机构形成工作合力，寻求工作上的支持和默契。积极探索建立区域性有效调控机制，加强监督和指导力度，推动资源建设全面发展。同时，体制改革能增进管理者之间的学习交流，拓宽业务联系渠道和范围，加强复合型档案人才队伍的培养。

二是有利于建立多样化资源整合模式。“一体化”档案资源体系能够把实体整合和信息整合相结合，实行集中统一管理，针对各专业档案的国标要求，进行科学规范化管理，最大限度保证档案的归档率、完整性和安全性。

三是有利于资源共享，深化服务职

能。实现“多档合一”，规避传统管理模式所形成的管理壁垒，通过建立功能强大、海量的数据库和安全可靠的网络环境，实现跨区域、跨部门、跨门类的档案资源共享，从而使社会、机关和用户成为真正受益者，实现档案资源查询、利用的一站式服务，最大限度的发挥档案资源的整体效益。

四是有利于减少建设成本和运行维护支出。体系的建设将遵循统筹规划，协调配合，稳步推进、注重实效的原则，有效避免多头建设、多头投资，实现设备的合理规划和配置，从而节约财政开支和日常维护费用。同时，体系的建设所筹集的专项资金也解决了各机关资金紧张的难题。

3、司法机关“一体化”档案资源体系的建设构想

建设“一体化”档案资源体系意味着要打破长期形成的档案管理体制，改变多年来的传统管理模式，面对体制的改革、资源的整合、标准的设立、共享渠道的监控等难题，任重道远，却意义非凡。

在组织管理架构上，各级档案馆，尤其是市级以上档案主管部门，应该充分履行档案统管和指导职能，将司法机关纳入体系建设推进小组，凭借自身档案专业和资源优势，统筹规划，明确建设目标，分类指导，分层推进，分阶段实施，做大、做强、做活档案馆。

在整合内容和管理模式上，一是对分散在各单位的司法档案进行实体整合或信息虚拟整合。经济和馆库条件较好的地区可以将实体移交进馆实现集中管理，馆库条件紧张的地区则依托档案资源数字信息汇集到档案馆系统进行虚拟整合。二是实现档案信息整合。在统一档案信息著录、数字化处理规范的基础上，实现不同单位、档案的信息整合，建立区域性档案目录中心或共享平台。

在标准环境上，国家档案行政管理部门应尽快出台系统的档案资源体系建设的标准，以便档案工作者有章可循，各地档案主管部门也应该结合司法机关特点，制定规范性的实施细则和管理规范。此外，还应该建立科学的绩效考核机制，确保档案资源建设的可持续发展。

在人才培养上，各级档案主管部门和司法机关要善于总结和工作创新，要支持、鼓励和促进学者和档案工作者对档案资源体系进行研究，加强校地合作，提高业务水平，实施档案资源建设的人才培养战略，使复合型档案人才成为建设的中坚力量。

参考文献：

1、丁培良，《浅析集聚“大档案”》，中国档案，2004，06

2、魏勤政，《大档案热的冷思考》，档案管理，2006，02

3、沈伟光，《档案陷阱》，新华出版社

4、黄项飞，《大档案，面向未来的新思维》，北京档案，2004，01

5、高焕，《大档案――新形势下的新发展》，兰台论坛，2008，06