购买地方政府债:社保基金中个人账户保值增值的新渠道

社会保险基金的保值增值是一个大问题，特别是城乡居民养老保险一起步，其个人账户就做实了，而领取时间会等到几年甚至几十年以后，保值增值问题更加突出。近年来，受各种因素的影响，我国出现了一定程度的通货膨胀，货币贬值的水平超过了个人账户资金通过银行存款或购买国债获得的收益水平，让社会更加关注这个问题。

按照目前的政策，社会保险基金保值增值主要通过银行存款和购买国债解决，没有其他渠道。一些地方在企业职工养老保险个人账户做实后，委托全国社会保险基金理事会进行运营。同时，全国社会保险基金理事会将其管理的社会保险基金投入证券市场进行运营，其基金来源是中央财政资金。两个渠道资金的长期运营效益尚在观察之中。

个人账户资金保值增值，在银行存款和购买国债之外开辟新的渠道，有几个问题需要注意:一是安全问题。因为开放基金运营就意味着有盈有亏，在我国金融市场尚不成熟、国际金融市场变幻莫测的情况下，避免形成无法控制的亏损是基金运营需要首先考虑的问题，各种投资行为应当具备基本收益的保障机制。二是保值增值必须是货币化的。尽管一些国家通过购买实物资产如住宅等保值增值，也有成功的经验，但是在中国保值增值应当是货币化的，以避免在货币与实物转换过程中出现过多的不确定因素，造成非经营性的损失。货币化的方式保值增值具有直观、好比较、好衡量的特点，容易受到监督。三是保值增值的收益权益必须明晰化。尽管在一定期限内个人无法支配个人账户资金，但是个人账户资金的性质仍然属于个人所有，由经办机构投资运营是参保人员的委托行为，其投入的多少和收益情况必须明晰清楚，并记入个人名下。如果将个人账户资金打包投入市场，获得收益弥补社保资金的不足，其收益情况通过再行制定分配办法来分配，容易侵害参保人员的权益。

2011年，经国务院批准，财政部制定了《2011年地方政府自行发债试点办法》，允许上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，为建立规范化的地方政府发债机制进行探索。尽管近年来我国地方政府债务出现了一些问题，但是这是在管理不规范情况下出现的，已经受到高度关注。就目前的财政体制来讲，逐步有管理地放开地方政府发债，可能是一个必然的选择。而作为社会保险基金中的个人账户资金，特别是已经做实并不断扩大规模的城乡居民社会养老保险基金中的个人账户资金，投资购买地方政府债务，具有诸多益处。

首先，我国属于发展中国家，在相当长的时期内要维持较快的经济发展速度。地方政府在发展过程中，需要持续稳定的资金支持，同时还具有较强的回报能力，而已经做实的个人账户资金，在不能投资运营的情况下，损蚀严重。在目前资金管理层次比较低（很多地方是县级管理）的情况下，面对地方政府强烈的资金偏好，很难避免这笔钱不被动用而出现风险。与其被动地、随意性地动用，不如主动地、规范地购买地方政府债务。

其次，个人账户资金购买地方政府债务，由地方政府承诺保证本金的安全，并提供与财政收入增长相联系的运营回报率，按照规范的办法进入政府债务市场，具备了较强的本金安全保障机制和个人账户收益保障机制。一是改革开放30多年来，地方政府的财政收入增长速度要远高于中国人民银行公布的存款利率，个人账户收益率与财政收入增长相联系或形成挂钩机制，可以保证其较高的收益水平，同时由于财政收入的增长计算是包含通货膨胀因素的，这样也将个人账户在通货膨胀方面的避险机制建立了起来。二是按照国家规定的办法和程序购买地方债务，并以政府名义建立本金保障机制和个人账户收益保障机制。尽管资金的投入与回报属于市场行为，但本金与收益获得了地方政府的信誉保证，也将受到法律的保护，可以有效避免过去曾经出现的通过不规范的行政手段动用企业职工养老保险基金带来的没有回报率、没有保障机制、没有追偿机制等问题。

第三，个人账户资金购买政府债务有利于形成良性循环的工作机制。我们在开展城乡居民养老保险工作中遇到的很多问题，可以通过购买地方政府债务得到解决或缓解。譬如建立多缴多得、长缴多得机制问题，可以在地方债务回报稳定的情况下得以实现；再如城乡居民养老保险工作进入常态化后，地方政府仍然会保持对这项工作的重视和支持，动用各种资源推进这项工作，因为这项工作关系到地方政府的财源；又如我们关心的机构建设、队伍建设、基层平台建设等问题，都可以得到解决。而作为参保人员来讲，在多缴多得、长缴多得实现的过程中，可以提高参保缴费的积极性，并实实在在地分享当地改革发展的成果，与地方政府互惠互利。地方政府在更好地履行社会管理、改善民生职责的同时，开辟了新的财源，为地方经济发展注入了新的活力，也是获益的一方。因此，个人账户资金按照规范的办法购买地方政府债务，是一个多赢的举措。

当然，我们也要看到个人账户资金购买地方政府债务存在的风险和问题，最突出的是地方政府债务也可能出现问题，甚至在极端的情况下，会出现因财政收入不足而违约的问题。如果地方政府通过发债得到的资金，主要用于形象工程、重复建设，或在决策失误的情况下使用资金，这些问题是需要地方政府自行调整自身的行为，而且在国家对地方政府债务管理逐步完善的情况下，这些问题将逐步减少和改善。如果出现重大问题，那个地方的政府组成也应被调整，并通过综合性的办法解决各类债务问题。同时，尽管个人账户资金购买的是地方政府债务，但是其收益没有与地方债务挂钩，而是与地方政府的财政收入挂钩，即使地方政府债务出现问题，也不会影响个人账户资金的收益。由于委托运营时有地方政府提供风险保证，其本金也要由地方财政予以偿还，地方政府会采取各种措施避免上述风险。如果出现更极端的情况，可以依靠中央财政作为最后的保障予以解决，当然要想抱住中央财政这棵大树，地方政府必须付出更大的代价。如果出现类似目前欧洲的金融危机情况，即全面的、深度的财政收入短缺，我们只能靠调整个人账户收益来应对。但是如果出现这种情况，即使没有购买地方政府债务，参保人员的待遇也要降低，这是当前欧洲人应对金融危机采取的措施，中国在建立社会保障体系过程中也需要注意。

作者：河北省社会保险事业管理局副局长

（责编/张立新）