邮政之痛 第6期

2003年，中国邮政“断奶”，这一天终于到来。

1998年电信改革提速，邮电分营，从此中国邮政告别了“电补邮”的时代，邮政亏损突显，当年亏损169亿，为了补偿普遍服务带来的亏损，财政部制定了一个“8531”计划，其主要内容是从1999年到2002年分四年补偿170亿。

那么，2003年以后怎么办？几乎所有的邮政人对于“续奶”都表现出强烈的渴望，该不该续?怎么续？至今尚无定论。然而由“续奶”话题引发出的政企要不要分？怎么分？什么时候分？由此，邮政被列为国务院今年改革的重点对象。

作为提供普遍服务的公众企业，作为中国最大的政企不分的部门怎么改？成为各方关注的焦点。

面对DHL、UPS、联邦快递等中外强手的围攻，面对自己集邮储、保险、物流、普遍服务于一身的暧昧身份，能否分离市场化业务，真正转型？

其实，从去年6月邮政航空公司与南方航空公司签约到今年1月中国物流总公司挂牌，再到即将挂牌的与法国签约的邮政保险公司，在中国邮政改革的序幕拉开之前，他们的行动已经暗示：中国邮政普遍服务以外的业务公司化、股份化已是趋势。

专营尴尬

2002年初，北京市邮政执法人员在执法检查中，发现轻骑兵公司 200多件快递信函积压了4个多月，在天天快递公司，邮政执法人员发现用户信件被私拆扔在垃圾桶里。据专家调查，仅北京一地就有1000多家货运、快递、家政、技术咨询等公司在违法经营国内信函业务，这些公司有的在国内私设网点，有的借助铁路、民航等网络捎带信函。深圳的一些黑市收了异地快递以后转几手，到了目的地后，一些利欲熏心的转带者干脆将信件就地焚烧。

邮政专营被打破以后，不仅国内企业混水摸鱼，国际企业则更是明目张胆，许多国际货代企业充当国际邮贩，利用国际邮资差价，以货物（印刷品或信函）的形式进口，再利用中国邮政邮网进行投递，赚取高额利润。更有甚者将海外邮件收好后直接走私。厦门一些公司就专收台湾邮件，直接到公海上交易。邮政进入了不合理竞争的混乱状态。国家邮政局一位官员说，当前邮政的执法检查，国内有的地方还可以勉强做，有的地方就根本无法做，因为法律没有明确，做起来还要和工商、税务联合，实施起来难度太大，国际公司就根本无权检查。对他们的监管处于失控状态。

目前，已经在中国注册的国际快递企业有380多家，他们的国际信函已经占到国内时场总量的80％，而且每年都在递增，这些公司的国际快递信函业务，大都以货物的形式打包通过民航海关安检出境。

按照海关的通常惯例，安检的内容是检查走私，就是将整个集装箱通过X光检测里面有没有走私品，申报的内容和内装物品是否一致即可。申报完后直接交于民航，因此，近年来国家安全问题成为邮件进出境的严重隐患，国际间谍组织千方百计通过信函窃取国家经济军事机密已不计其数。

国家安全部一位负责人说：“邮政这个环节千万别出现什么突发的恶性事件，现在无论从中央到地方都没有一套应急机制，出了事故，相关部门没有办法平息。”

据记者调查，国际上还没有哪个国家将邮政专营如此放开，即使开放较早的国家，现在也在回收，美国和欧洲对邮政都是极度专营的国家，尽管日本成立所谓“邮政公社”，明确对外开放，但准入的门槛极高，业界人士认为这比过去更加专营。而中国为何走到如此尴尬之境？

早在20世纪80年代，DHL、UPS、联邦快递等跨国公司就已进入中国市场，那时他们经营的业务还只是单一的货物运输而已，随着入世步伐的加快，放开垄断行业成为西方国家争论的焦点。

1995年外经贸部颁布了《中华人民共和国国际货物运输业管理规定》，其中第十七条明确规定：“国际快递，私人信函除外。” 这个规定将除“私人信函”之外的所有信件寄递业务经营权赋予了国际货物运输企业。而1986年《邮政法》第八章中的相关规定是“信件和具有信件性质的物品的寄递业务由邮政企业专营，但国务院另有规定的除外。” 专家说，这是一项行政管理规定与国家法律规定的冲突。

这份规定从此打破邮政专营的格局，然而，这成了国家邮政局与外经贸部的一桩公案，问题的焦点是“私人信函除外”。

“何为私人信函？党政军的机要文件不是私人信函，也让他们送吗？”《邮政法》修改工作小组的一位负责人说。2001年12月20日，信息产业部、外经贸部、国家邮政局联合发出信件业务委托管理的通知，通知中对信函的诠释，是以套封形式传递的缄封的信息载体。并且允许经营音像制品、报刊等，及收集、分发、运输、投递的全过程或其中一个环节的服务。规定县级以上的党政军机关的机要文件除外。

这份两年更换一次的委托协议，让国际货代企业的邮政经营完全合法。中国邮政与他们的竞争没有丝毫悬念，然而，信函安全问题日益突出。

原中国邮政科学规划研究院院长王占宁教授说：“国际货代组织和国内公司就是利用‘快递’这个模糊字眼，做信函交易。”明知违法，但又奈何不得，法律的尴尬突显。

时下，邮政管理的角色被人指责为既当运动员又当裁判员，同时，由于中国邮政自身没有独立执法权，邮政执法管理的成本高，程序复杂，从而使各地邮政局对此混乱局面只有望洋兴叹。

要监管就必须收回专营权，中国邮政曾作过努力，2002年初国家邮政局通过下发文件的形式以重量标准500克以内收回专营，没想到这份文件一出台就成了国际货代企业及一些西方国家指责邮政违法的口舌。原因是按国家现行部管局的体制，国家邮政局没有颁布法规的权力，这场公案最终以国家邮政局妥协。

专营与竞争是天生的矛盾。如果放弃专营完全进入市场，中国邮政所冒的风险就决不是一个企业的利益风险，而是国家与政府的风险。代价可能太大，甚至有变成历史代价的可能。

面对尴尬的邮政局面，如何收回专营？如何解决竞争与专营的矛盾？

中国政策研究会副秘书长范业强认为，必须启动立法程序，明确重量作为专营的标准。他的50克底线议案提出后，遭到邮政内部的极力反对。国家邮政局行管司一位负责人说：“欧洲的标准是350克，就是改革最激进的荷兰也是150克，50克怎么行？”

而国家邮政局改革研究专家范业强的解释是：“我建议50克底线的标准有两点考虑，一是在已经完全放开的条件下收的时候不能过分，要有让别人接受的余地，因为我们前面有500克的前车之鉴；二是一定要留下竞争空间，如果没有竞争，我们就享受不到高质量的服务。”

据范估算，当前非邮企业每年从中国拿走的业务为100亿元，倘若在50克信函专营范围内，邮政信函快递业务量可以大幅增长，年收入当在100亿元左右，比2002年的48.9亿元的快递业务收入增长一倍以上。他说这笔收入可以用来补贴普通信函业务的亏损。对于标准的争执，范业强表示这是技术性问题，大家可以商量，但通过法律收回专营权，这是必须的。

50克专营至今在国际上还尚无先例，但国内在完全放开的情况下往回收难度很大，如何找到双方都能接受的标准？范业强对自己的提议充满自信。然而从国家局的态度看，最低50克根本不可能，最高500克已成往事，那么极大的可能会是中间的某个数字。

机构流弊

2003年1月，中邮物流公司挂牌。外界看来，政企合一的中国邮政似乎正朝着公司化的方向努力。但身为副总裁的康宁却十分尴尬，因为手上剥离来的资产不多，除了能管上几十部车以外，在现行业务不能垂直领导的体制下，总公司对省级以下的公司没有经营权，只能做些方案物流，倘若接到新单子还要与国家邮政局的网络运行部协调，只有经过他们同意后才能利用他们的资源进行实施。这样的业务流程在当下的中国企业中是罕见的。

中国邮政在政与企之间显得左右为难。按《邮政法》规定，国家和省、直辖市的邮政局是政府职能部门，地市县级为企业性质，但执行中已经走样，职能部门已经商业化。

采访中，国家邮政局的一位人士给记者画了一张图，在这张图上，他用虚线和实线表明了邮政系统内部的虚实关系。他说：“国家局和企业的关系是虚线，国家局直属企业与省级以下的企业也是虚线，管理企业的自都在省里，省局的自就大了，这样一来31个利益主体的省市局就和我们玩心眼。” 那么，国家局的监管靠什么呢？就只有通过任务指标下达。

当前，国家邮政局内部的机构设置，有4个司、3个部、1个办公室，司是政府职能部门，部是企业业务主管部门，但司部之间也存在政出多门和无能为力之痛。行业管理司就是典型一例，其有监管全行业的职能，可是心有余而力不足。国家邮政局的一位领导说：“这是法律打架所至，外经贸部批了那么多企业，让我们很尴尬。”

政企不分使得邮政快递公司效率低下，在北京一份邮政的同城快递，比其他公司要慢十几个小时，价格也要高出其他公司的40％。据专家测算，即使是商业信函的服务，中国邮政在竞争中也显疲乏，从20世纪80年代末近100%的份额降至2002年国际快递业务的20%，国内快递业务的40%，并以2％的速度继续下降。其主要原因，一位邮政业内人士说：“体制决定了快递价格的呆板，体制决定了效率的滞后。”

政企不分甚至让财政部将邮政补贴暂时搁置。2003年，国家邮政局向财政部提出普遍服务亏损为45亿，谁料，财政部不信这个数字，没有最终作答，因为在财政部的眼里，政企不分的邮政财务账是算不清的，而他们的补偿只能是普遍服务，所以政企分开是中国邮政已经不得不面对的课题。

中国邮政体制改革已经迫在眉睫，怎么改？

国家邮政局行管司司长达瓦强调，邮政政企分开的改革，就是一句话：把企业的职能还给企业，别老是踩着油门让人开车，那样开不好车。具体实施可以精减机构设置，信函的普遍服务要专营它是政府专管，其他的企业设置可以还给企业，政府的职能就是监管、服务、标准及政策法规的制定。

目前，国家邮政局属部管局（信息产业部），在政策法规方面不具备应有的法律权限。对邮政行业管理没有执法权和管理的权威性。因此专家认为，国家邮政局可以从信息产业部分出来，转成国务院直管局。

针对改革完成后中国邮政的组织架构，国家邮政局一位官员认为，国家、省市级为政府职能部门，地市县为企业，专营业务可以组建信函局，其他的储蓄、快递、物流、集邮等商业化业务全部独立核算，并理顺与总目更为公司的关系，让其享有自主经营权。

普遍服务迷失

目前，中国有8万个邮政网点，其中6万个网点的普遍服务严重亏损。仅维持四川省阿坝藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州、凉山彝族自治州"三州"的普遍服务，国家局每年就要补贴四川省邮政局1亿多元，全国加起来数庞大。

原中国邮政科学规划研究院院长王占宁教授告诉记者，造成这种局面的原因，一是通信数量的减少；二是党报党刊、义务兵信件、盲人读物等免费寄递；三是内部运营成本的提高。现在，一封内埠平信是0.6元，外埠是0.8元，而平均的通邮成本为1.1元左右。

普遍服务的任务十分艰巨，而普遍服务的质量近年来也令人堪忧，仅北京一地，目前就有2.6万栋住宅楼的信报箱不能用，老少边穷地区的邮政基础设施更可想而知。据北京邮政管理局统计，到目前为止，北京邮政网点已有700多个局所，上海600多个，看上去北京比上海要多出100多个，但实际上海的局却比北京多出93个，一个局管十几个所，北京实际不如上海。

“造成这种原因的是北京每年上缴国家局的利润是3个亿，位列全国之首，这样北京邮政承载的压力就非常大。”一位业内人士道出苦衷。

2003年，国家邮政局的年度报告中明确指出，邮政在业务上定位不清。这是国家邮政局在取得扭亏增盈的成绩面前对自己的反思。

邮政的核心业务是普遍服务，普遍服务的核心是信函业务。可是近年来在国家局下达高指标的压力下，主营业务已经迷失。

1998年分营后，邮政亏损179亿，此时，国家邮政局提出3年扭亏。问题是怎么扭亏？按现行政企合一的体制国家邮政局只有用高指标考核。经过3年努力，到2001年，业务收入达到470亿元，利润达6000万元，实现了中国邮政扭亏目标。2002年更上一层楼，业务收入达到510亿元，利润1.25亿元。

而高指标下付出的是沉重的代价，在人事上仅深圳局就撤换了4任局长，撤换的原因是没有完成定额。

业务上，各地都把信函的普遍服务放在次要位置，主要精力都放在利润较大的储蓄、速递、集邮、物流等业务上。

为了完成指标，争取更多的客户，储蓄出现了严重的揽储现象，储蓄额年年以20％的速度递增，与4大商业银行已形成强烈的竞争格局；有的地方局到了年底干脆把EMS这个挣钱的“蜜饯”，一折二折卖给小的快递公司；为了揽客邮政内部甚至出现了争抢现象。

国家邮政局改革研究专家范业强说：“在高指标的压力下， 4年来邮政普遍服务水平没有明显提高。特别是经济欠发达地区，农村和偏远地区的邮政局所的设备和营业场所，4年来大多没有更新甚至连邮车也不能进行例行的大修与维护。在城市、新建小区的通邮网点撤并等问题也与抓收入、少支出的问题联系在一起。在这种情况下，普遍服务的前景堪忧。”

对于造成高指标的原因，邮政业的一位权威人士解释：“财政补贴的“8531”计划（分营后4年共补助170亿），只够弥补1998年的亏损，我们的吃饭问题怎么办？这就逼着我们找饭吃，不然的话60万人怎么活？邮政的设施是国家，邮政的基建项目应是国家投入，它与普遍服务的补偿是两回事。”邮政的补偿机制，基础设施的建设，这些悬而未决的难题，看来惟一的办法只有在改革中寻求答案。

邮储银行悬念

普遍服务要不要补助？怎么补助？一直是财政部与国家邮政局争论的核心，而邮政储蓄成为这场争论的焦点。

1986年，中央政府为了吸纳民间资本，批准邮政可以通过网点办储蓄，邮政储蓄应时而生，它的业务流程是，其资金直接存入央行，由央行向邮政支付高额利息，邮政储蓄再按市场统一利率付给储户，其中的利差就是邮储的直接收入，1999年后，邮政储蓄额增长迅猛，到2002年邮储年末余额已达7364亿元，比上年净增1458亿元，这种增长速度对中国人民银行压力增大。随着我国经济的迅猛发展，金融业的资金储备已十分雄厚，呆在央行里的邮储资金倒成了国家财政的沉重负担。央行得每年从财政部拿巨资支付中国邮政的利息，仅2002年就是180亿。

2003年央行给4大商业银行的存款利息是1.3％或1.4％，而给邮政储蓄是4.131％，与2001年相比，2002年中国人民银行将给付中国邮政的转存款利息从4.6008％降到4.347%，2003年又降低了0.216％。对于央行降低转存款利息，完全是迫于压力。在这种压力下助推了邮储银行的批准。

普遍服务的补偿之所以悬而未决，其中原因就是财政部认为，邮政储蓄已属于财政的“暗补”，当国家邮政局向财政部报告邮储利润为25亿元时，财政部以此数据不准为由驳回。

邮政储蓄能不能成为银行？一直是两派争论的关键，1999年，央行批准邮政储蓄可以办成邮储银行，可国家邮政局迟迟未动，原因很简单，如果成立银行，邮政就无权监管，邮储银行自然收归央行门下，那么每年180亿元的直接收入将化为泡影，作为当前邮政最好的“吃饭家伙”，说什么也不会撒手。

记者在邮政系统采访时，从上至下坚决反对搞银行。其中的理由是：“邮政储蓄是一项代办的业务，我们收取的是代办费而已，过去我们为国家做过很大的贡献，现在存储资金过剩，可以通过政策调控，没有必要搞银行，再说我们也没有这方面的人才。”

而专家的意见是：“7364亿元，这笔钱紧排在4大商业银行之后，如果在美国的话这笔钱就好处理，因为它的资本市场成熟，现在这笔钱对我们来说很烫手，成立银行是最好的办法。”

不改银行怎么办？国家邮政局的一位官员认为，可以像台湾那样成立储金会，业务上与现在没有什么改变，只要理顺上下级的领导关系就行了，如果真的分了家，我们就要把最好的门面搞邮政的核心业务，不会搞银行。

2002年６月，南方航空股份有限公司以1.5亿元，收购一直亏损的中国邮政航空公司４９％的股权，成为第二大股东；另外，中国邮政与法国签定的各占50％股份的邮政保险公司即将挂牌；据业内人士透露中邮速递总公司，将是股份制改造的下一个目标。由此看来，国家邮政局对商业业务专业化整合已初露端倪，按其发展，在邮政政企分开后，股份制的储蓄银行将是必然趋势。

上市搁浅

对于媒体关注的北京、上海、江苏、浙江、福建、广东6省市邮政的整体上市方案，北京邮政管理局的一位负责人告诉记者，他们还没有接到关于上市的任何通知。

对于拆分上市，姑且不论可不可行，技术上就有一个网间结算的难题，现在全国与这六省市的网间是不结算的，在一锅饭里，大家都是义务的，如果上市的话就要结算了，电信是计算机算的，邮政怎么办？

根据国外邮政发展经验邮政企业化有两个阶段：第一是邮政从政企合一的模式转变为政企分开；第二是邮政企业朝着商业化发展，依据市场法则进行商业经营，包括邮政放开经营，实现股权多元化，最终走进资本市场。

采访中专家一致认为，中国邮政政企分开之前难于达到上市目的。无论是整体上市还是拆分区域上市都有极大的困难，因为整个中国邮政的商业模式不清楚，也远未形成自己的核心竞争力。

随着外界对邮政上市的的聚焦，专营与非专营的概念被纳入政企分开的内容，国家邮政局改革研究专家范业强认为，专营公司是政府企业，它的核心业务是普遍服务的信函业务，它享受政府的补偿；非专营的公司可以股份化改造，做大做强后可以上市。

记者从国家邮政局获悉，2002年中国邮政全年商业化业务的收入占70％，其中储蓄180亿元，速递50亿元，物流30亿元，集邮50亿元，报刊发行50亿元。以上几项业务，在政企分开后，完全可以股份化改造，邮政内部都看好速递的发展前景，认为要上市速递最有可能。

据国家邮政局的人士透露，国家邮政局曾有一个上市课题组，与邮政改革方案课题组同步进行，在“非典“时期，这个小组已经停止工作。在此之前，曾由多位业内人士对这个小组专家质询：关于上市后普遍服务怎么解决？省市局的政府职能部门怎么解决？在问题的现场没有一个人能回答上来。