基于公民权利理念的社会福利权利研究

【摘要】社会福利的产生可以追溯到《济贫法》产生之前，不同的国家状况决定了不同的社会福利制度模式。20世纪60年代，著名的社会学家威伦斯基和莱博克斯［1］53在《工业社会和社会福利》中...

摘 要：公民权利意识的不断崛起，社会福利权利会作为一种新型的人权保障方式备受关注。我国社会福利制度尚不完善，社会福利制度到底向何处发展必然受到社会福利权利理念的影响。从社会福利及社会福利权利入手，借鉴公民权利理念，重新审视公民权利理论对构建社会福利权利的指导意义，结合我国国情进行分析，得出现阶段我国应该实施适度普惠型社会福利制度。只有适度普惠型社会福利制度才能较好的保障公民的社会福利权利，并分析了我国实施适度普惠型社会福利制度面临的瓶颈及有针对性的分析了破解瓶颈的方法。

关键词：公民权利；适度普惠；社会福利权利

中图分类号：C913文献标识码：A文章编号：1672－1101(2011)03－0088－04

一、 社会福利及社会福利权利

改革开放30多年来，随着经济的发展和人民群众权利意识的不断增强，公民权利在提高民众生活品质的过程中扮演着重要的角色，社会福利制度在国民经济生活中起着越来越重要的作用。本文将社会福利制度进行梳理，以寻找适合我国现阶段的社会福利制度。

社会福利的产生可以追溯到《济贫法》产生之前，不同的国家状况决定了不同的社会福利制度模式。20世纪60年代，著名的社会学家威伦斯基和莱博克斯［1］53在《工业社会和社会福利》中提出了著名的两分法，即：补缺型社会福利制度和制度型社会福利制度。补缺型社会福利制度是指政府在“补”市场和家庭之“缺”的时候提供的福利，故补缺型社会福利的观点持有者认为社会福利制度是一种个人及市场失效时产生的暂时和应急性的反应，而不是一项重要的社会政策。制度型社会福利指社会福利是现代工业社会承担常态的第一线功能，人们在日常生活中参与一般的社会、经济、政治、教育制度的活动时，很自然的享受该制度与体系的福利功能与服务。持有这种观点的人认为，社会福利制度是现代社会结构中常规化的、永久性的、必须的组成部分，而不是在个人及市场失灵的时候才介入。在二分法的基础上，蒂特马斯［1］58提出福利模式的三分法：补缺型、制度型和工业型，前两种采用了两分法的概念。工业成就型福利模式中，社会福利被看成是经济发展的附属品，是为了激励人们工作的积极性。

普惠型社会福利制度是上述“两分法”中，制度型社会福利制度在实践过程中的延伸，是结合中国具体国情发展而来的具有本土适应性的一种社会福利制度。普惠将全体民众包括在社会福利制度的范围之内。我国著名学者景天魁提出中国要建立“底线公平的福利模式”［2］,他指出,底线公平福利模式的主要特点是不以福利最大化为追求目标,而是以经济与社会均衡发展为追求目标。“底线公平是一个确定和描写社会公平度的概念。”［3］ 底线公平是社会公平的具体体现，是社会福利制度模式的发展方向，也是适度普惠型社会福利制度的理论化阐述。王思斌认为普惠型社会福利应该是面向全体国民同时又是适度的社会福利制度,他从社会权利角度论述了福利制度的“普惠性”,从需要、供给与现实政策角度论述了社会福利制度的“适度”性,并主张在构建普惠型社会福利中政府责任要优先［4］。张映芹认为“福利权利平等”应为福利制度变革的核心理念，我国补缺福利能否顺利为普惠福利所替代,关键取决于集体福利决策的新理念(“福利资源公平分配”、“福利权利平等”)能否得以最终确立，是社会福利制度领域由“人道主义”向“制度化”发展的具体实践［5］。总的来说，景天魁，王思斌，张映芹等学者，他们观点的实质是一致的，都是在强调与社会发展相适应的普惠型的社会福利理念。适度普惠型社会福利模式不像福利国家的社会福利模式给国家财政带来众多压力，也不像补缺型社会福利制度模式，将需要社会福利制度照顾的群体隔离在社会福利制度之外。

二、公民权利理念与社会福利权利

随着公民权利意识的不断增强，时有发生，维权行为不断增加，社会矛盾日益增多的状况下，重新考虑公民权利理论成为现实的必然，合适的社会福利制度将会在稳定我国经济、政治和社会等方面发挥着巨大的作用。英国普惠型社会福利制度的构建得益于TH・马歇尔的社会福利权利理论与贝弗里奇报告的支撑，如今，构建适用于我国社会福利制度也需要一定的理论支撑，由于马歇尔的公民权利理论尤其特定的历史背景，故本文将扬其长避其短，汲取马歇尔公民权利中的精华部分，摒弃会给社会带来负面效应的部分，以其为基础，对社会福利制度进行研究。

马歇尔公民权利理论的产生是社会福利思想重要发展标志。

马歇尔的公民权利理论是理论界对公民权利理论界定的主导范式，虽然有学者认为马歇尔公民权利理论存在无法克服的缺陷，认为在公民权利理论中没有将权利与义务相对应，可能造成一些负面的社会影响，但是本文认为马歇尔的公民权利理论在我国现阶段有积极的指导意义。

马歇尔依照公民权利产生的顺序，将公民权利给予系统化，将公民权利划分为三个部分，其中社会权利与本文的社会福利制度关系最为密切。由于民事权利、政治权利和社会权利构成马歇尔公民权利理论不可或缺的三个部分，其相互影响，相互制约，本文将公民权利理论中的三种权利及其相互关系均做以比较细致的分析。

所谓民事权利是指个人作为独立个体自由支配自己所拥有的权利，是个人的自由和一个人在权力上与其他人的平等地位［6］786。公民公平的民事权利得以保障，不仅可以使公民在经济领域中更加努力的生产，而且有益于提高公民的生活满意度。所谓政治权利是指参与行使政治权利的权利［6］187。政治权利是公民意愿的表达途径，只有有效地顺畅的上通下达途径，社会才会正常运转。所谓社会权利是指从少量的经济福利和保障到完全分享社会遗产，并且根据社会中流行的标准过一种文明生活的权力的所有范围［6］187。社会权利是实现民事权利和政治权利的前提。从本质上讲，社会权力就是把实现公民的社会福利看作是一种公共责任。只要拥有公民身份，就理应享有一系列的公共服务。

民事权利、政治权利和社会权利三者之间的关系简单的概括为：民事权利保证了每一个公民有充分的自由来处理个人事务；社会权利是保障性的权利，关系到人民生活是否真正幸福，实现社会福利的目标是否能实现，以及由民事权利和政治权利规定的个人权利能否实现。

社会福利权利是社会权利最主要的组成部分，而社会福利制度已经成为社会发展的稳定器。在注重经济效率的同时，应看到由于效率带来的诸如收入差距，教育医疗卫生服务缺乏，甚至是等问题，应该兼顾社会公平，让拥有公民身份的人平等的享受国家经济发展带来的好处，使得经济社会同步发展。社会权利的实现，最终为公民权利的实现扫清障碍。

依据公民权利理论，结合我国具体国情，在我国发展公民权利，特别是公民的社会权利应尝试着这样去做：第一，深化经济体制改革,提高生产力水平,以提供公民权利发展的物质基础；第二，加强政治体制改革,以逐步扩大公民的政治权利和自由；第三，效率与公平兼顾，强调公民社会福利权利的实现；最后，通过宣传教育，以逐步提高公民的权利意识及参与决策的能力。

三、保障公民社会福利权利的现实意义

本文从影响社会福利理念的根源入手，利用马歇尔公民权利理论，重新构建适合我国国情的社会福利制度，以期给我国社会福利领域决策提供理论指导。在中国，贫困问题，贫富差距，教育、医疗、住房等问题不断凸显，集体性事件不断发生，这些问题的解决成为民生话题的热点。虽然以马歇尔公民权利理论和贝弗利其报告为指导的英国“福利国家”制度有诸多弊病，但是在解决贫困问题和贫富差距等民生问题上还是值得我们借鉴的。

在我国现阶段，实行适度普惠型社会福利政策具有重要的现实意义：适度给出了社会福利制度实行的水平问题，避免产生福利国家重大的财政压力的弊病，也不会因为财政福利政策而影响到公民积极参加劳动的积极性，又能保障公民一定水平的生活；普惠给出了社会福利制度实行的范围问题，它将所有拥有公民身份的公民包括在内，特别是急需要社会关注的弱势群体。

总是，由于适度普惠型社会福利制度的适度性与普惠型，应该能给我国公民提供体面的且具有幸福感的生活条件，只有实行适度普惠型社会福利制度，农民工问题，失地农民问题，农村老年人口、留守妇女儿童问题、城乡贫困居民问题，以及与之相联系的教育、医疗、住房等问题才有可能得到一定程度上的缓解。这不但保障了广大人民群众公民权利的实现，同时为我国经济政治的迅速发展提供一个良好的内部环境。故，实行适度普惠型社会福利制度有其现实的必要性。

四、保障公民福利权利面临的问题及对策

（一）实现公民福利权利面临的问题

现阶段，我国构建普惠型社会福利制度有重要的现实意义，但是将补缺型社会福利制度顺利转变为适度普惠型社会福利制度，面临诸多困难，包括但不限于下列因素。

首先，城乡二元化结构是构建适度普惠型社会福利制度的历史瓶颈。城乡二元化结构是历史原因造成的，但它现实的、深刻的影响着我国政治经济的发展，影响着人民群众生产生活。由于城乡二元化结构的存在，城市和农村居民无法平等的享受到经济发展带来的生活水平的提高，当然都会有所改善，但是差距越来越大。公共政策也无法平等的惠及全国人民群众，人民群众无法平等的享有公共资源，只有打破城乡二元结构，一系列的社会问题自然会迎刃而解。

其次，人口老龄化是构建适度普惠型社会福利制度的社会瓶颈。我国过早的进入老龄化社会，为经济和社会发展带来巨大压力，最为明显的是劳动力的相对减少和养老负担的不断加重。在农村，空巢家庭引起社会的诸多关注，农村老龄人口的养老问题显得尤为突出。解决好农村老龄人口的养老问题既是社会道德问题，又为农民工群众解除后顾之忧，使其更专心的投入到日常工作中。养老问题是社会保障的核心问题，也是本文所讨论的社会福利制度的重要组成部分，只有解决好人口老龄化问题，才能为经济政治发展提供稳定的社会环境。

再次，理论资源缺乏是构建适度普惠型社会福利制度的理论瓶颈。纵观我国社会福利制度发展历史，补缺型社会福利制度的理论根基比较深，是由于受过去历史及国外福利国家成功方面的影响，而对于制度型社会福利制度的认识不是很深刻。从实质上看，适度普惠型社会福利制度是制度利制度在我国现阶段实现的具体形式。又由于福利国家在发展后期存在很多弊病，使得马歇尔公民权利理论被搁置，自由主义盛行，认为补缺型社会福利制度适合市场经济的发展。回过头去，我们应该重新审视马歇尔公民权利理论，汲取其中有利于我国社会发展的方面，谨防产生与福利国家相似的弊病。

最后，公共资源分配不均是构建适度普惠型社会福利制度的政策瓶颈。公共资源的分配问题是近几年公共政策领域讨论的热点话题，公共资源的竞争性和非排他性是的公共资源的本质特征，这使得公共资源的分配应尽量采用行政手段而非市场方式。而公民权利理论表明，只要是我国公民就有权利平等的享受社会资源。由于经济政策，政治政策等诸多原因。公共资源的分配差距明显，这是实现公民权利的一大障碍。

（二）适度普惠型社会福利制度的实现路径

第一，打破城乡二元局面。城乡二元结构深刻的影响着人们的生活，打破城乡二元结构式社会的必然，也是历史的必然。首先，改革城乡户籍制度，建立统一的劳动力市场，促进劳动力的合理流动。其中，应取消城乡二元户籍制度，真正实现城乡经济的一体化发展。还应该打破城乡分割的二元就业制度，建立统一的劳动力市场。其次，加大农村教育投资，提高农民增收能力。其中，应进一步加大对农村义务教育投入，增加农村人力资本积累。还应大力开展农民职业技能培训，提高农村居民自身素质。再次，调整农业产业结构，增加农民收入。其中，坚持以农民为主体的农村产业结构调整，优化农业内部结构，改善农产品品质结构，以真正的实现农民增收。还应该不断理顺政府与农民之间的关系，以实现农业产业化发展。第四，尽快完善农村社会保障体系，以缩小呈现居民收入差距。其中，应该建立一个覆盖面广的农村社保模式，将农村居民还盖在政策范围之内。还应该多渠道筹集社会保障基金，并建立健全农村社会保障的管理机构和法律体系。最后，也是最为重要的是，在政策制定的过程中，全方位的渗透我国必须打破城乡二元结构的理念，只有在正确理念的指导下，打破城乡二元结构才有可能成为现实。

第二，公民福利权利平等。公民的福利权利实际上是从公民权利中公民的社会权利中分离出来的，公民福利是一个宽泛的概念,它包括教育、医疗、养老、就业、住房保障、社会救助、生态福利等内容。本文强调公民福利权利的目的是进一步深刻阐述公民的社会权利在实现公民有品质的生活中起着重要的作用。要切实实现公民福利权利，需要做到： 一方面，在理论界，必须将公民福利权利作为一个独立的理论给予体系化，使得公共政策领域的政策研究者制定者对公民福利权利有一个全新的，正确的认识，这样才能在制定政策的过程中有正确理论的指导，以真正保障公民权利的实现。另一方面，在涉及公共福利权利领域，诸如：收入、教育、医疗、就业和社保等，强化政策制定者的理论观念和公民的权利意识，使得相关政策是在正确的理念指导下指定的。公民意识的不断增强，可以在政策执行的过程中起到监督作用。

第三，公共产品均等化。公共产品由于其自身存在非竞争性和非排他性的本质特征，决定了公共产品只能由政府提供，由公民享用。而如何分配也成为公共政策领域的一个热点话题。政府掌握着公共产品的分配决策权，并通过制度去约束公共产品的流通消费状况。公共产品的享用直接关系到公民生活品质的提高，城市的公共设施建设远远大于对农村的投入，也明显的看出其公共产品的非均等化分配的状况。如何尽量使得公共产品惠及亿万百姓也是本文关注的重点。实现公共产品均等化的包括但不限于以下途径：首先，要统筹城乡公共物品供给，厘清中央与地方在提供公共物品方面的责任，在地方不能满足当地公民对公共物品的需求是，中央政府应给予援助。其次，公共品供给要向农村倾斜，加大农村公共物品提供的投资力度，改变城乡发展投资机制，是彻底实现公共物品均等分配的关键一步。最后，在提供公共物品的过程中，应尽量选择农村人口急需的公共物品，同时应注重公共物品提供的效率及结构的适应性等问题。

第四，对弱势群体应该有政策倾斜。所谓的弱势群体，不同的学科对其有不同的界定，本文所谓的弱势群体 是指由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会，而在社会上处于不利地位的社会成员的集合，是在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体。关注弱势群体，是实现和谐社会的题中之义，只有全体公民的生活水平的普遍提高，才能体现出一个国家整体的发展水平。那么，如何才能使得弱势群体得到应有的照顾呢，结合其他学者的研究成果，本文给出以下建议：首先，应该将国家就救助放在首位。其中，应该不断完善社会保险制度，注重收入分配制度中二次分配在我国社会发展中的作用，并不断健全最低生活保障制度。其次，从法律层面上，应该不断完善法律援助体系。其中应该从组织机构和活动经费上给予保障，加强普法教育，增强法律援助的认同感，并不断扩展法律援助的范围及形式。最后，应重视非政府组织在弱势群体救助方面的重要作用。其中，应该积极发展非政府组织，并将其规范化，使其在救助弱势群体方面与政府组织相配合，为实现社会救助的目标做出应有的贡献。

参考文献：

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［4］ 王思斌.我国适度普惠型社会福利制度的建构［J］.北京大学学报：哲学社会科学版，2009，46（8）：58-65.

［5］ 张映芹.构建中国特色普惠型社会福利制度的基础与路径选择［J］.思想战线,2010,36(5):34-40.

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