江苏省开展减负理论研究工作情况介绍

一、开展理论研究是与时俱进做好减轻企业负担工作的必然要求

江苏减轻企业负担工作大致经历了三个阶段：

（一）治乱减负阶段

1997年，中共中央、国务院发出了《关于关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》。《决定》下发后，江苏省各级认真贯彻落实，深入开展治理“三乱”、减轻企业负担工作，各种乱收费、乱罚款和乱摊派行为得到有效扼制。尤其是在一些市县，甚至把治理“三乱”减轻企业负担作为吸引外来投资、营造良好发展环境的重要抓手，专门成立了软环境建设办公室，对“三乱”行为始终保持高压态势，治乱减负取得了十分可喜的成绩。

（二）清费减负阶段

2008年国际金融危机暴发后，各级政府开始重视对合法但不尽合理收费的清理工作，江苏省的减轻企业负担工作由此进入了以清费为主的工作阶段。除认真贯彻落实国家有关部门关于减轻企业负担、清理收费的文件外，省政府又先后三次进行了清理。第一次是2008年取消59项行政事业性收费，2项政府性基金。第二次是2009年9月1日起取消停止征收14项行政事业性收费。第三次是2011年11月，省政府印发了《关于治理规范涉企收费的政策意见》，取消16项收费、取缔14项收费、降低4项收费标准。通过三次的清理，江苏省行政事业性收费从2007年的374项减少到2013年8月份的169项，项目减少55%；收费总额占财政收入的比重，由2007年的25%左右下降到6.2%，比重下降约19个百分点。

（三）当前以稳增长为主要目的的多措并举减负阶段

经过前两个阶段的努力，江苏省“三乱”现象明显减少，行政事业性收费大大降低，但是企业反映负担仍然沉重，最突出的表现是企业尤其是中小企业负债率提高、亏损面扩大。据今年7月对126家企业的调查，2010、2011、2012三年亏损面分别为33.9%、41.3%、45.6%；负债率由2010年的75.3%上升到2012年的88.50%，企业的赢利水平持续下降。与计划经济时期不同，在市场经济条件下，实际得到的利润是调节企业投资行为从而调节整个经济增长速度的最主要也是最有效的阀门。在利润上升时期，投资增加，经济加速；而在利润下降时期，投资会减少，经济增长速度下降甚至会出现负增长。在当前这个阶段，虽然“三乱”得到扼制、行政事业性收费减少，但是由于竞争的加剧以及经济转型升级和“十二五”居民收入倍增要求导致的劳动成本大幅上扬等原因，企业的综合负担仍呈大幅增长趋势，这也是近年来经济增速放缓的重要原因。同样是减轻企业负担，不同时期的面对的工作任务不同，与此相应，减轻企业负担的工作方式也应当随之改变。在治乱减负阶段，减负工作的重点就是查处和治理“三乱”，而在清费减负阶段，工作的重点则是清理不合理的行政事业收费，似乎都不需要理论的先行。而在当前这个阶段，没有理论研究的先行，减轻企业负担工作就很难深入。比如当前企业的所得税率为25%，而之前的所得税率为32%，同时近年来国家又采取了包括“营改增”在内的结构性减负措施，在这样的减税力度下，企业仍然反映负担沉重，如何解释？如果解释得通，合理的负担水平又该如何确定？目前企业的负担由多种方式构成，不同的负担方式的效果如何？为使企业的负担水平保持在一个合理的区间，是否需要在顶层作出设计？如何设计？等，都是当前开展减轻企业负担工作必须从理论上作出回答的问题。出于这样的考虑，2011年以来，江苏省减负办在认真做好常规工作的基础上，积极开展相关的研究工作，组织开展了一些课题的研究并取得了初步的成果。

二、近年来江苏省组织开展减轻企业负担理论研究的情况

2011年，我们与省社科院合作，完成了《江苏省与国际及国内有关省市企业税费负担的比较研究》，该课题在与国内国际税费负担比较的基础上，对江苏的企业负担情况进行了分析，并提出了相关的政策和工作建议。

2012年，我们继续与省社科院合作，完成了《企业负担水平与发展能力研究》。研究表明，企业负担水平体现了企业、政府和个人间的分配关系。从财务的角度看，企业负担实际是企业利润的扣除。企业毛利-企业负担=企业实际留利。企业负担过低，表明国民收入分配过分向企业倾斜，国家集中的财力份额过少，各级政府就无法完成相应公共产品的生产，最终影响企业的发展和社会公平；如果企业负担过高，表明国家财力过分集中，企业的实际留利减少，这将会对企业和宏观经济发展产生以下影响：

（1）当企业的实际留利少于企业负担或者实际留利增速低于GDP增速时，企业的投资意愿会下降，经济增速将放缓；（2）当实体经济的资产利润率小于虚拟经济的资本利润率时，资本流动就会由实体经济向虚拟经济转移；（3）当实体经济的流动资产利润率小于当期银行贷款利率时，企业就不会增加投入和扩大再生产，一部分企业甚至可能停产或倒闭，经济呈现负增长。

上述三种情形表明，企业负担水平与企业实际留利及经济增长水平之间存在很强的关联性。在市场经济条件下，调控经济增长，最直接也是最有效的办法就是调控企业的利润空间，使企业负担水平保持在一个合理的区间，不仅对企业，而且对整个宏观经济的健康、平稳、持续发展都具有极为重要的意义。

今年以来，已经开展了两项研究：一是与民建江苏省委合作，完成了减轻职工和企业社保负担的研究，提出了对职工个人社保缴存按照社保缴存基数进行财政补贴和适当降低企业社保缴费比例两项建议；二是与省物价局、省金融办合作，完成了《关于我省中小企业融资成本的调研报告》。今年5—7月，我们先后赴南京、徐州、常州、南通、连云港、淮安、镇江、宿迁8市进行调研，并对徐州、南通、连云港、淮安、镇江、宿迁6市的126家中小企业2010—2012三年的融资成本情况展开深入的分析研究。在梳理当前存在问题的基础上，提出了加强对《银监会〈关于整治银行业金融机构不规范经营的通知〉》落实情况的检查监督、上调利率要与下调利率相对应、逐步下调银行的存款准备金率、拓宽中小企业融资抵押和担保渠道、优化资产评估程序、严格禁止过渡担保和搭车推销、切实减少实体经济的利息负担、建立企业过桥扶持资金等八项建议。

三、关于建立省市过桥扶持资金的建议

（一）过桥资金问题的由来

受当前利润分配格局的影响，依赖外部资金谋求发展已经成为企业生存发展的常态。相对于一定规模的企业而言，保持一定数额的贷款是必须的。但是，银行的贷款是有期限的，尤其是流动资金贷款的期限相对较短，一般是1年，少的只有9个月，一笔资金到期后，必须重新申办贷款，才能保证一定数额贷款的连续性。问题是，重新办理贷款，必须等到原有的抵押及担保解除后才能办理，这样在旧的贷款归还之后和新的贷款到账之前有一个银行无贷款期。由于企业资金回笼的周期与贷款期限并不总是一致的，企业在贷款到期阶段往往没有足够的资金归还旧的贷款，为保持良好的信用，就必须从银行之外借入一定的资金用于归还到期的贷款，也就是通常所说的过桥资金。

（二）市场对过桥资金需求的大量存在，是催生民间信贷、推高民间融资利率的重要因素

从调查的情况看，绝大多数企业存在资金过桥的需求。企业普遍反映，由于无法使用抵押和担保，过桥资金往往通过民间借贷的方式取得，年化利率一般在50%左右，高的甚至达到200%。一些企业还反映，为过桥而支付的利息甚至能占到全部财务费用的一半。如果新的贷款出现问题，企业就会被高额的过桥资金拖垮。当前应当加强对民间信贷活动的引导和调控。取缔民间信贷，不利于市场经济的发展，尤其是在当前小微企业贷款困难重重的情况下，更容易将小微企业的贷款需求抹杀了。放任民间信贷，以至出现200%的年化利率，同样不利于小微企业的健康发展，有哪个小微企业能够承担起这样的利率？科学合理的做法是，政府在银行资金之外，建立不以赢利为目的的资金或基金，通过资金的投放，引导民间借贷的利率在一个合理的范围内波动。

（三）关于省市建立过桥资金的具体建议

考虑到过桥资金的特殊性质（即需要对过桥两头贷款信息的充分把握），原则上省市建立的过桥资金不直接与企业发生关系，而是主要用于县级资金的配套和补贴。具体建议如下：一是省配县、市配区，先期以每单位最高配套1000万元为上限，1︰1进行配套，鼓励县区设立相应的过桥资金；二是省市对过桥资金的利率进行实时的调整，但原则上的年化利率不超过15%；三是省市设立管理机构，对投入的过桥资金行使所有权和受益权，定期进行考核，动态把握资金的使用情况，受益的部分滚动用于县级资金。不按规定运作的，要及时收回。

（四）建立省市过桥资金的可行性

从调查的情况看，建立过桥扶持资金，省市政府的投入量不大，但带动面却非常广，可以起到四两拨千斤的作用。省市建立过桥扶持资金，不直接与企业发生关系，而是为县级资金进行配套，这样，1000万元的资金实际调动的就是2000万元的资金量，如果平均5天周转一次的话，一年可周转73次，至少可以完成146亿元的资金过桥的任务。按照省配县、市配区的设计，江苏省49个县（市），每县（市）配套1000万元，省财政只需拿出4.9 亿元。

（五）建立省市过桥资金的意义

一是减轻负担、帮助企业渡难关。以全省投入资金5亿元计算，每年至少可以解决企业146亿元的资金过桥困难，运作好的话，甚至可达200亿以上。江苏省金湖县于2012年11月8日成立中小企业应急基金，专项用于中小微型企业的资金过桥。基金总额由最初的400万元发展到目前的1000万元，平均3天周转一次。到今年8月底止，累计放款5.6亿元，以1%的月息水平帮助211户企业完成过桥，仅此可减轻企业负担1600万元以上。

二是降低银行风险。在没有政府性基金支持的情况下，民间提供的过桥资金的年化利率普遍达到50%，高的甚至可以达到200%。政府性过桥资金不以赢利为目的，年化利率可以控制在15%以内甚至更低，如金湖县规定只有12%，大大降低了企业的财务成本，在减轻企业负担的同时，又降低了银行新放贷款的风险。

三是平抑民间借贷利率。据企业反映，过桥资金是民间高利贷的最主要的需求，约占80%，政府出资解决过桥资金问题，可以大大缓解民间高利贷的供求紧张关系，从而平抑民间借贷利率。如果全省每年有近200亿元的过桥资金通过政府性资金帮助解决，并且确保年化利率15%以内的话，民间借贷利率必然下降，一些企业即便无法从政府的资金中得到支持，由于民间借贷利率的下调也会从中受益。

四是缓解社会矛盾。民间高利贷市场是高收益同时也是高风险的行业，利率过高的借款，存在收不回的风险，从而为恶性事件埋下了隐患。政府性过桥资金的建立，缓解了民间高利贷市场，并有可能使民间借贷利率保持在合理的区间，有利于小微企业生存和发展，对减少社会矛盾也非常有益。

五是体现政府的经济职能。当前谈转型升级，其实不仅企业发展要转型升级，政府工作也要转型升级。凡是企业自己能做的事，政府部门不要多干预；凡是企业无法做而又必须做的事，政府及其部门要积极主动去做，否则同样是不作为。建立过桥扶持资金恰恰就是一项能够充分体现市场经济条件下政府经济职能的工作任务。