西方国家大部制改革经验与启示

摘要：西方国家“大部制”改革走在前面,而且各有经验。他们在改革实践中的经验教训，无疑对我国政府机构改革, 提高行政效能，转变政府职能具有重要意义。

关键词：西方国家，大部制改革

大部制即为大部门体制。是指为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。大部制的概念起源于政府各部是现代官僚体制的核心。在自由竞争的市场经济时期,政府只管“法律和秩序”以及少量的公共基础设施,职能简单。本文分析西方国家“大部制”改革的实践,以期对我国“大部制”改革提供有益的经验与思考。

一西方国家的大部制改革

美国是实行“大部制”的典型国家。杜鲁门总统执政时期,主要针对罗斯福总统设立的庞大规模的政府机构进行精简改革。杜鲁门撤销了全国战时劳工局、国防运输局、战时情报局、战时生产局等战时机构。到了艾森豪威尔时期,美国政府着手按照“超级大部”模式调整职能机构,如成立的卫生、教育和福利部是在原联邦政府公共卫生署、教育总署和社会保障总署三个独立机构的基础上综合而成的。70年代中期,为了应对美国的能源危机，一批为解决能源问题的政府机构应运而生,但在运作过程中相互扯皮等弊端也暴露出来。卡特总统一上台,就把统一能源政策作为政府机构改革的重点,将50多个与能源问题有关的组织机构综合组成一个能源部[1]。卡特向国会提交的第一份立法性文件就是要彻底检查联邦的官僚制度,包括大幅减少联邦政府部门。美国“大部制”改革最具特色的经验,就是独立机构辅佐大部。在美国,有60多个独立机构,它们适应联邦政府管理经济事务及协助联邦政府处理纷繁复杂而不能包罗的事务、由国会通过专门立法而成立的,独立机构主要是向总统直接负责。后来独立机构不断发展起来,尤其是1929-1933年的经济危机之后,为了克服经济危机所造成的破坏,国会连续通过立法成立了一大批权力很大的独立机构,这些机构主管某一方面的工作,参与重大问题的决策,如军备控制和裁军署、国际发展合作署、国家航空和航天局等。还有一些独立机构属管制性委员会,如洲际商业委员会、民权委员会等,它们往往集立法、行政和司法职能于一身，起作用可见一斑。美联储是美国联邦储备系统的最高权力机关，对现代美国的金融体系起着重要的管理作用,联邦政府通过它制定政策,稳定货币和经济,并对商业银行的活动和联邦储备银行的业务行使广泛的管理职责。9.11事件后于2002年成立的国土安全部,至少综合了22个机构,有18万雇员。目前,美国联邦政府部级机构只有15个,每个部的职能都是宽领域的。用独立机构辅佐大部,从而实现大部的宽职能、高效率,不失为美国的成功经验。

英国是西方国家中较早推行“大部制”的国家。二战结束后,英国以艾德礼为首相的工党政府大力推行凯恩斯主义经济政策,积极干预经济与社会生活,实行国有化和福利制度,扩大了政府职能,相应地导致了政府机构增加,最高峰时英国职能机构达到27个。50年代政府机构膨胀的弊端到60年代初明显表现出来，

于是,英国政府开始着手整合一些政府部门。把国防部、海军部、陆军部、空军部重新组建国防部，教育部和科学部合并为教育和科学部，新设立国家经济发展委员会, 把原国家保险部、抚恤部和国家救济局合并成立社会保险部并与卫生部再度整合为卫生和社会保险部，撤销经济事务部和技术部,外交部与联邦关系部合并成为外交和联邦事务部。可见, 20世纪60年代英国政府机构改革的基本思路是将一些业务相近的部门整合成“超级大部”。1970年希思出任首相于10月发表了《中央政府机构改革白皮书》,这被被认为是英国政府机构改革高潮的标志。根据《白皮书》的建议,希思政府进一步对部级机构进行整合与,如把贸易部和技术部合并成贸易工业部，海外发展署合并到外交与联邦事务部，把原住房和地方政府部、运输部、公共建筑工程部重组为环境事务部。通过这一时期的改革,英国政府职能机构的总体架构基本形成。作为较早推行“大部制”的国家,英国的经验尤其值得总结。一方面,在职能和任务整合的基础上探索试行“大部门体制”,是克服部门主义的有效途径。英国的改革实践证明了“大部制”的优越性,正如1970年10月发表的《白皮书》中所说: 提高了管理过程中政策制定与执行的能力,减少了部门间冲突与扯皮现象，提高了管理与控制大规模资源浪费现象的能力，提高了政府的综合协调与执行统一的政策能力，使大臣与部门职责更加明确,增加了部门的计划能力有利于议会对各部门的监督等。另一方面,英国改革也显现出“大部制”推行过程中涉及的一系列问题,诸如部门协调、管理幅度、监督机制等。

二启示

可以看出，西方国家80年代之前的“大部制”改革主要是以理顺职能机构内部关系为导向,进行增减组合,只是整合功能,而不是出于政府职能转变的需要。而80年代之后的“大部制”改革往往与转变和优化政府职能、提高内阁决策效率等联系在一起,且“大部制”改革是作为整个国家行政改革的一部分, 不再是单纯的机构改革。它与其他的改革措施,诸如政府职能转变、管理方式创新、公务员制度改革等内容并行推进。

而且，西方国家的大部门集中体制也与中央向地方下放权力相关联。中央政府集中于决策和监督,地方政府承担更多的执行性职能,这样,中央政府实行“大部制”就成为可能。如法国1982年《权力下放法》实施后发生的显著变化,就是地方权力的增强,也相应地改变了中央政府的职能及其机构设置。日本政府在进行“大部制”改革的前后也涉及联邦政府与州政府、中央政府与地方政府的权责划分,同样说明了这一点。

西方国家政府“大部制”改革的实践与经验,无疑给我们提供了重要的启示,也引发我们对于此问题的深入思考。但是,由于不同的国情,别国的经验我们不一定照搬,但至少教训可以汲取。所谓它山之石,可以攻玉。借鉴西方国家政府“大部制”改革的实践与经验,可以帮助我们开阔思路,增长见识,有助于我们把自己的事情办好。

参考文献

[1]卓越.比较政府与政治[M].北京:中国人民大学出版社,

2004.

[2]李和中. 1996-2001年日本政府机构改革的底蕴与启示

[J].中国行政管理, 2001, (7)