树立和谐理念进一步推进烟草专卖和谐执法

专卖监督管理司

十六届六中全会专门就建设和谐社会进行研究并通过重要决议，具有重要意义。和谐社会理念的提出，反映了党对执政规律和现代化建设规律认识的深化，反映了社会需求升级的客观现实，是社会进步的一种外在反映。在全面落实党的十六届六中全会精神，坚持以人为本的科学发展观，努力构建和谐社会的新形势下，重新审势烟草专卖行政执法工作，感触最深的一点，就是烟草专卖行政执法工作只有坚持与时俱进，不断创新思想观念，改进工作模式，强化监督机制，才能始终保持生机和活力。而要做到这一点，当前一个重要问题，就是推行烟草专卖和谐执法，促进和谐烟草建设,为构建社会主义和谐社会发挥应有的作用。

一、和谐执法的目标及意义

(一)充分认识和谐执法的重大意义

多样性、自主性基础上的统一性，叫做和谐。作为一种现代文明社会，和谐社会是在多元主体的自主发展中实现共同发展的社会，应当从这一点来把握和谐社会的质的规定。提出和谐社会的概念，是党的哲学思维的一个跃升，更是党的执政思维的一个跃升。 在当代中国，经济的市场化与政治、社会的民主化，不断为人们的自主活动开辟更为广阔的空间。市场经济和民主政治乃至民主的社会生活具有共同的本质，即都是人们的自主活动，这就决定了这些不同活动的内在逻辑是完全一致的。自主性质意味着人们彼此承认对方与自己一样是独立的利益主体，从而使各自作为独立主体的这种地位平等、权利平等成为人们相互间的基本关系。由这种关系所决定，人们解决相互间利益矛盾和冲突的方式，不是诉诸强制、暴力，而是诉诸公正的规则和程序,人们的权利与责任由此确立。由于这个性质，和谐社会一定是法治社会。六中全会《决定》指出“社会公平正义是社会和谐的基本条件”。因此，作为维护社会公平正义的行政执法部门能否依法行政，实现和谐执法是构建和谐社会的前提和保障。可以说，行政执法部门的行政执法活动能否以公平正义为价值尺度，调整社会关系，平衡社会利益，整合社会资源，维护社会秩序，达到建设和谐社会的目标，直接关系到构建和谐社会的成败。

（二）准确把握和谐执法的目标及特征

和谐执法确立的基础是以人为本，其目的就是实现执法者与执法对象的和谐，执法权力与公民权利的和谐，执法权力与执法责任的和谐，合法与合理的和谐，实体与程序的和谐，管理与服务的和谐。以和谐为特征的这种执法新理念，强调的基调是构建行政执法部门与行政相对人之间和谐的关系，达到的目的是通过和谐执法，变逆向工作为顺向工作，并以此为导向，构建和谐执法的工作模式和执法监督机制。主要有四个特征：一是合法性特征。这是指和谐执法必须在法律的框架内进行,决不能违反法律的规定和立法精神。和谐执法和人情执法有本质的区别,后者是一种完全违反法律规定的徇私枉法行为。二是保护性特征。和谐执法注重的是对行政相对人合法权利和社会、家庭、个人和谐关系的保护,体现的是对人权的尊重和保护。这种保护是符合法律规定的,既不是对当事人违法行为的同情,也不是降低执法标准,更不会侵害国家、集体和其他个人的合法权益。三是普遍性特征。这是指和谐执法适用于所有违法行为和所有行政相对人,而不论违法行为的轻重程度和行政相对人身份的高低贵贱,体现的是法律的严肃性和平等性。四是互动性特征。和谐执法改变了原来行政执法单向的执法模式，注重执法机关与行政相对人的交流与沟通，实现执法机关、执法人员和行政相对人之间关系的和谐。

二、推进烟草专卖和谐执法的基本要求

烟草专卖行政执法必须坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则，切实做到实体公正、程序公正，使烟草专卖行政执法活动按照为民、合法、合理、准确、高效的基本要求来开展。

（一）为民。执法宗旨要为民，执法理念要安民，执法作风要亲民，以民为根，以民为本，身体力行党的宗旨，维护人民合法权益，这是烟草专卖部门履行党的宗旨，落实“三个代表”重要思想的具体行动，也是衡量是否真正学懂，是否真心实践“三个代表”重要思想的标志。在实施执法过程中，要把切实维护市场经济秩序，维护广大群众的利益作为工作的出发点，转变执法就是处罚、管理就是管制的观念；坚决禁止职权不法定、程序不合法、权责不统一的做法，紧紧围绕政府希望的、企业需要的、群众要求的重点、热点开展行政执法工作。

（二）合法。合法要求我们烟草专卖行政机关在行政执法活动中必须注意五个环节。首先自身必须合法，即行政执法的主体必须合法；第二，行政执法行为的内容必须合法，必须有事实根据，证据确凿，正确适用依据，所依据的规范性文件不得与国家法律、法规相抵触并须事先公布，执法的目的、动机要合乎立法目的；第三，行政执法行为的对象必须合法，即执法对象必须是组织实施违反了行政管理秩序行为的行政义务人；第四，行政执法的程序必须合法，手续必须完备，符合法定的步骤、顺序，不能随心所欲，程序合法是实体合法的保障；第五，行政执法行为的形式必须合法。

（三）合理。行政合理性原则是烟草专卖行政执法必不可少的补充。首先，烟草专卖行政执法行为必须统一，在适用法律、法规上人人平等，不偏私，不歧视；第二，自由裁量权的行使必须公正，不能受不相干的因素影响；第三，行政执法决定必须尊重事实，不能作出无法执行的行政行为；第四，在坚持合法性的原则下应当充分考虑管理对象的意志，使多数管理对象能够接受、理解和支持。

（四）准确。准确是确保案件正确的关键。首先是适用法律必须准确，依据法律准确定性；第二，认定事实必须准确，证据必须确凿充分，不能有任何脱节、含糊之处；第三，行政执法文书的叙述必须准确，必须能真实地表述烟草专卖行政机关的意图，要明确易懂，不能产生歧义。

（五）高效。烟草专卖行政执法工作有很强的时效性。首先，有关实体法和程序法都对时效期间有明确的规定，这些必须严格遵守；第二，采取行政强制措施必须紧紧围绕实际执法需要进行，不能无限制地滥用强制措施权；第三，作出的行政处罚决定生效后，当事人逾期拒不履行的，必须及时申请人民法 院依法强制执行。

三、推进烟草专卖和谐执法的有效途径

（一）牢固树立和谐执法的思想观念是实现和谐烟草专卖执法的前提

构建和谐社会，是历史的必然，人民的期望，也是党和政府执政理念的重大发展。烟草专卖行政管理执法工作，担负着维护国家利益，维护广大消费者合法权益，保障和促进烟草行业持续、稳定、协调、健康发展的重任，它既是构建和谐烟草的保证，又是构建和谐烟草的内容。这是历史为我们专卖行政执法工作的定位，也是客观规律对我们的要求。烟草专卖管理部门作为烟草市场的“裁判员”，要将营造一个公平、公正、和谐的烟草市场秩序摆在首要位置。要围绕建立“和谐烟草”的目标，按照“公平执法、公正执法、温情执法、阳光执法” 要求，对执法管理模式，行政执法的方式方法等进行积极的探索。因此，只有认清形势，把执法工作与科学发展联系起来，与构建和谐社会联系起来，自觉的把行政执法工作上升到构建和服务于和谐社会建设，全面体现科学发展的要求上来，才能发挥烟草专卖管理工作应有的作用。

（二）转变专卖管理执法方式、整合执法力量是实现和谐烟草专卖执法的基础。

社会公平正义是社会和谐的基本条件，烟草专卖执法的最终目标是维护法律的公平公正，根本要求是依法行政。因此必须充分认识专卖管理执法的目的不是约束零售终端，而是依法构建和谐有序的烟草市场秩序，切实转变专卖管理模式。一要转变卷烟零售市场的检查管理方式。市场检查必须做过细的基础工作，应根据举报等线索有针对性地进行检查。要以发现线索、经营案件为主，进一步整合专卖执法力量。二要通过信息分析、案件查处以及零售终端的反映，分析查找线索，有针对性地监督卷烟营销客户经理、电访员及送货人员的卷烟营销活动。三要加大烟叶种植、收购、调拨、加工各环节专卖管理力度，严肃执行国家计划，严格落实合同制，严厉打击违法违规生产、购销、加工、经营烟叶行为。

（三）建设烟草专卖执法精英队伍是实现和谐烟草专卖执法的关键

和谐执法的实现，关键要解决人与人的和谐问题。烟草专卖和谐执法，主要是人与人的和谐，包含执法人员之间，执法人员同行政相对人之间，行政相对人人员之间三个层面，关键是执法人员同行政相对人之间的和谐。和谐执法的前提就是要不断提高专卖人员素质，把烟草专卖执法队伍精英化。一要实行专卖队伍资格管理。通过严格把关，明确文化程度、身体状况、年龄层次、思想作风等具体要求，公开招聘，竞争上岗，真正把年富力强、事业心、责任心强，综合素质高的人员充实到专卖管理第一线。并根据资格管理和考核的情况，形成能进能出的用人机制。二要加大培训力度，建立培训机制。当前许多烟草专卖局都已开展和建立“学习型”单位活动，各项培训教育工作已逐渐步入正轨，这必将对提高烟草专卖管理人员的整体素质产生积极和深远的影响。但还要在机制上逐步实现从应急性、临时性向系统化、规范化培训转变，建立完备、科学的培训体系，除常规培训外，可采用短期脱产培训，学历培训，甚至短期出国培训等等。三要打开基层专卖管理人员尤其是聘用人员的发展通道，搞好专卖人员职业生涯设计，并进一步提高专卖聘用人员的待遇。要通过烟草系统内部人事用工制度的改革来调动专卖管理人员的工作积极性，促进在竞争中提高。要在稳定！专卖管理人员的思想，解决“愿干”的同时，采取有效措施，引进竞争和激励机制。把政治业务素质较高的人员调整到专卖管理岗位。同时奖罚分明拉开档次，激励大家在提高能力上下功夫。四要建立完善绩效考核奖惩体系。按照专业化分工的要求，突出专卖管理队伍的行政监管和执法的职能，逐步建立并完善一套与之相适应的绩效考评体系，有效提高各级专卖管理人员工作积极性。

（四）创新执法方式是实现和谐烟草专卖执法的手段。

按照和谐执法的理念，除个别严重造违法分子应予严惩外，对绝大部分行政相对人的一般违法行为，应把查处作为手段，而把帮扶作为目的。这是我们执法之所以能够赢得群众理解的关键，也是体现和谐执法的根本。一要实行主体事项提示制，即对市场主体涉及的营业期限、许可期限、办理专项审批和登记变更、注销手续等相关事项，采取集中或者个别提示的方法，事先告知。二是轻微问题告诫制，即对市场主体违反市场秩序而法律又无明确规定、或轻微违法但无相应罚则的行为，予以行政告诫。三是突出问题约见制，即对市场主体内部制度缺失，多次出现违法违规行为，书面约见其法定代表人或相关负责人进行谈话，避免违法违规行为再次发生。三是管理责任建议制，即对市场主体的违法行为，在依法处理的同时，提出与专卖行政执法职能相关的建议和意见，促使其合法经营。四是典型案件披露制，即对严重扰乱市场经济秩序的违法行为定期或不定期地通过网络或者新闻媒体向社会披露公示。

（五）加强制度建设是实现和谐烟草专卖执法的保障。和谐执法要实现良性发展，不仅要靠加强队伍素质建设，而且要建立和谐执法的各项制度，为和谐执法提供制度保障。第一，建立完善专卖管理工作运行机制，构建互相控制、互相监督、互相制约的专卖执法体系。根据不同层次执法工作的需要，建立起与之相配套的权责清晰、分工明确、指挥协调的联合办案机制，信息共享、异动预警、监控有力的市场监管机制，快速反应、协同作战、注重经营的打假打私工作机制，形式多样、渠道畅通、规范严谨的执法监督机制，并采取有力措施抓落实，形成协调、严密、标准、有效的县级专卖执法体系。第二，建立完善对外沟通协调机制。和谐执法是一项系统工程，建立一套和谐执法的长效机制，要求烟草专卖部门加强同公、检、法、工商等执法部门合作，重点加强在卷烟打假打私等方面的联合执法，将和谐执法理念贯穿整个执法过程中，不断探索新的合作机制，探索综合执法的新途径，形成“齐抓共管、共创和谐”的执法新局面。第三，建立完善专卖费用保障机制，切实保证专卖执法、办案工作的需要。