对《食品安全法》涉及工商行政管理职能的粗略解读

食品安全法于20__年2月28日经全国人大常委会表决通过，并于今年6月1日起施行，现行《食品卫生法》同时废止。从1995年施行的《食品卫生法》到今年颁布的《食品安全法》，由“卫生”到“安全”，两个字的改变，折射的是我国食品安全从立法观念到监管模式的全方位巨大转变。下面就个人对《食品安全法》涉及工商行政管理职能的理解浅谈几点粗略的见解。

一、明确了工商部门对从事食品流通经营者的监管权

《食品安全法》第四条第三款规定“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”第五条第二款规定“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”

回头看过去,我国的食品安全监管模式，原来是食品卫生部门一家负责，但是由于食品生产的链条比较长，从农田到餐桌，一个部门管力不从心，所以形成了多部门管理的监管体制，但多部门管理易出现职责交叉、管理空白等问题。为了解决这个问题，《食品安全法》理顺了食品安全法监管体制，重新明确了各个部门的监管职责，确立了分段监管体制，首先，卫生行政部门承担综合协调职责，由农业部门负责初期农产品的监管、质监部门负责生产环节的监管、工商部门负责流通环节的监管、食药部门负责餐饮服务环节的监管，即从原料到产品，从生产到流通、餐饮的全程监管。在此基础上，食品安全法规定，国务院设立食品安全委员会。该委员会作为高层次的议事协调机构，加强对各个监管部门监管工作的协调和指导。

二、明确了工商部门对食品流通经营者经营资格的确认权

第二十九条第一款规定“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。”在新法律的框架下，食品生产经营企业不再像过去一样，无论什么类型的企业，都申请《卫生许可证》，而是按照不同的生产经营范围，申请不同的行政许可。从事食品生产应当取得食品生产许可，从事食品流通应当取得食品流通许可，而餐饮服务企业应当依法取得餐饮服务许可。其中，根据第二十九条第二款规定，食品生产企业和餐饮服务企业对自产自销的产品不需要取得食品生产或食品流通许可；农民个人销售其自产的食用农产品，不需要取得食品流通的许可。而根据第二十九条第三款规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩的监管办法则由各地依法制定。

而对食品流通许可的取得，第三十一条规定“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当依照行政许可法的规定，审核申请人提交的本法第二十七条第一项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查；对符合规定条件的，决定准予许可；对不符合规定条件的，决定不予许可并书面说明理由。”这是法律明确赋予工商行政管理机关的许可事项，是实质审查，即审查第二十七条第一项至第四项规定：食品生产经营应当符合食品安全标准，并符合下列要求：一是具有与生产经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所，保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离；二是具有与生产经本文来源：文秘站 营的食品品种、数量相适应的生产经营设备或者设施，有相应的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施；三是有食品安全专业技术人员、管理人员和保证食品安全的规章制度；四是具有合理的设备布局和工艺流程，防止待加工食品与直接入口食品、原料与成品交叉污染，避免食品接触有毒物、不洁物。

三、明确了工商部门对食品经营者的监督查处权

（一）对禁止经营食品的监督处罚。第二十八条规定了11种情形的食品不得经营，并分别在第八十五条和第八十六条规定了对相应违法行为的处罚，具体条文和对应关系见（附表1）。其中第二十八条第（二）、（五）、（六）项将《农产品质量安全法》规定禁止的内容列入，实现了两部法律的对接。第（八）、（九）项将“超过保质期”和“无标签的预包装”（三无食品）作为禁止行为，填补了《食品卫生法》和《产品质量法》只做禁止性条款而无罚则的不足，为工商执法提供了执法依据。

（二）对食品经营者经营食品的要求和监督处罚(见附表2)。1、对食品经营者履行进货查验义务的规定，进一步完善了《产品质量法》第33条规定的不足，并确定了罚责，解决了工商机关监管依据不足问题。

2、对食品经营企业建立食品进货查验记录义务的规定。为工商机关在流通环节推行的进货台帐制度确立了法定依据，但淡化了索证索票制度，在一定 程度上减轻了经营者的负担。而对经营食品的个体工商户，据悉国家总局将在《食品流通安全监督管理办法》中以鼓励性条款予以要求，并可将进货票据或清单作为记录，加强了监管的可操作性。

3、对食品经营者经营散装食品的要求和监督处罚的规定，突破了《食品卫生法》，为监管散装食品质量奠定基础。

4、确立了不符合食品安全标准食品的召回制度，并作为食品生产者的法定义务，对于经营者来说，一是发现不符合食品安全标准的食品要立即停止销售，并通报给食品生产者。二是要配合生产者的对召回的食品立即停止销售。

（三）其他条款对食品经营者的要求和监督处罚。1、对食品经营者运输食品，第三十七条第六项规定“食品经营者运输食品的容器、工具和设备应当安全、无害，保持清洁，防止食品污染，并符合保证食品安全所需的温度等特殊要求，不得将食品与有毒、有害物品一同运输。”未按照要求进行食品运输的，工商行政管理机关可以依据《食品安全法》第九十一条规定“责令改正，给予警告；拒不改正的，责令停产停业，并处二千元以上五万元以下罚款；情节严重的，由原发证部门吊销许可证。”

2、对集中交易市场开办方、柜台出租者和展览会举办者对场内食品经者审查、检查义务，第52条第一款规定“集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者，应当审查入场食品经营者的许可证，明确入场食品经营者的食品安全管理责任，定期对入场食品经营者的经营环境和条件进行检查，发现食品经营者有违反本法规定的行为的，应当及时制止并立即报告所在地县级工商行政管理部门或者食品药品监督管理部门。”集中交易市场的开办者、柜台出租者、展销会的举办者允许未取得许可的食品经营者进入市场销售食品，或者未履行检查、报告等义务的，工商行政管理机关可以依据《食品安全法》第九十条规定“处二千元以上五万元以下罚款；造成严重后果的，责令停业，由原发证部门吊销许可证。”

3、对食品广告，第54条第一款规定“食品广告的内容应当真实合法，不得含有虚假、夸大的内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。”在广告中对食品质量作虚假宣传，欺骗消费者的，工商行政管理机关可以依照《中华人民共和国广告法》的规定给予处罚。（《食品安全法》第九十四条第一款规定）

4、对制定食品安全事故预案并处置食品安全事故义务，第七十条第三款规定“食品经营企业应当制定食品安全事故处置方案，定期检查本企业各项食品安全防范措施的落实情况，及时消除食品安全事故隐患。”《食品安全法》第七十一条第一、四款规定“发生食品安全事故的单位应当立即予以处置，防止事故扩大。事故发生单位应当及时向事故发生地县级卫生行政部门报告。”“任何单位或者个人不得对食品安全事故隐瞒、谎报、缓报，不得毁灭有关证据。”事故单位在发生食品安全事故后未进行处置、报告的，工商行政管理机关可以依据《食品安全法》第八十八条规定“责令改正，给予警告；毁灭有关证据的，责令停产停业，并处二千元以上十万元以下罚款；造成严重后果的，由原发证部门吊销许可证。”

5、对禁止从事食品经营管理人员，第九十二条规定“被吊销食品流通许可证的单位，其直接负责的主管人员自处罚决定作出之日起五年内不得从事食品经营管理工作。”食品经营者聘用不得从事食品经营管理工作的人员从事管理工作的，由工商行政管理机关吊销许可证。

6、对未经许可从事食品经营活动的，工商行政管理机关可以依据《食品安全法》第八十四条规定“没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。”

四、明确了工商部门对流通环节食品的抽检权和行政强制措施的权限

第六十条第二款规定“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用。”

第七十七条第一款“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门履行各自食品安全监督管理职责，有权采取下列措施：（一）进入生产经营场所实施现场检查；（二）对生产经营的食品进行抽样检验；（三）查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品，违法使用的食品原料、食品添加剂、食品相关产品，以及用于违法生产经营或者被污染的工具、设备；（五）查封违法从事食品生产经营活动的场所。

五、明确了工商部门对流通环节食品日常监管信息权

第八十二条第二款规定“县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。”如检测信息、食品经营单位违法信息等。

六、对《食品安全法》实施的一些思考和疑惑

第一，《食品安全法》实施后，对食品违法行为是否能适用《产品质量法》，笔者认为不能，原因有二：1、《食品安全法》为特别法，《产品质量法》为普通法，按照特别法优于普通法的原则，应适用《食品安全法》；2、《食品安全法》第19条规定“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。”意味着有食品安全标准的产品属于《食品安全法》规范的范畴之内，其违法行为应受《食品安全法》规范。

第二，对于违反二十八第（二）、（五）、（六）项的行为，由于与《农产品质量安全法》相竞合，工商行政管理机关可以处罚，但是否其他如抽查检测、扣押、查封的权限，目前不得而知，只能待《食品安全法实施条例》或总局的部门规章出台后再行讨论。

第三，对今后在食品生产和餐饮服务行业出现的无证无照，工商部门是否能予以查处，如果从法律法规来看，《食品安全法》确定了“由有关主管部门按照各自职责分工”予以查处，而食品生产和餐饮服务分别由质量监督、食品药品监督管理部门实施监督管理，《无照经营查处取缔办法》虽然明确了工商部门承担依法查处取缔无照经营的责任，但依据法律适用原则上位法优于下位法、特别规定优于一般规定的两大原则，对上述行业的无证无照行为工商部门不宜进行查处的。但细察《食品安全法》第五条第二款规定“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”,以及国务院对工商总局的“三定”方案中也明确了工商部门承担依法查处取缔无照经营的责任，因此，今后对食品生产和餐饮服务行业出现的无证无照行为，一是要看政府的进一步细化规定，二是如果投诉人明确要求工商部门查处或投诉人投诉几个相关部门的，工商部门还是应该承担起牵头责任。