民政户籍改革工作调研报告

四十多年横亘在我国城乡之间的户籍“壁垒”，终于在去年3月份开始出现松动。广东、浙江、福建、湖南和江苏等省份分别出台了深化户籍制度改革的具体办法，并进行了改革试点工作，其主要内容为：

一是取消了户口性质。改革后，取消了农业户口、非农业户口、地方城镇户口等户口性质，统一按照实际居住地登记户口，全称“居民户口”，实行城乡户口登记管理一体化。二是降低了入城门槛。除广州、深圳等大城市继续实行“控制总量、优化结构”的人口政策外，其它各省的大多数城市基本都取消了城市户口落户的计划指标限制，取消“农转非”制度，代之以户口迁移低条件准入制。三是保证了权利统一。各省都明确要求，相关部门必须确保新到城市落户的人口与城市原有人口在入学、就业、兵役和社会保障等方面一律平等，不得制订任何歧视性政策。

从总体看，户籍制度改革最终必将打破“城乡分治，一国两策”的二元制度结构体制，加速人口的流动，促使农村人口向城镇聚集，加快城市化步伐，实现城乡人口的待遇平等。

户籍制度改革是我国社会制度的一项重大变革，对社会管理将产生重大的影响。民政部门作为社会行政事务管理的重要部门，所承担的各项业务工作也将受到强烈的冲击，主要表现为：

（一）社区建设工作迫在眉睫。户籍制度改革后，城市化步伐必将加快，城市居住人口和流动人口将日益增多，必然带来计划生育、社会治安等一系列问题,客观上要求加快社区建设步伐，强化社区服务保障功能，扩大城市基层民主，实现社区居民的自我管理、自我教育、自我发展，降低目前高额的城市行政管理成本。同时，人口的自由流动，必将导致经济流通的进一步加速，使资本集中流向那些设施好、功能全的城市群体，这迫切要求尽快改变当前城市管理体制不顺、功能不强、条块分割严重的现状，为外资的引入和各种经济活动的开展营造良好的外部环境。

（二）行政区划调整需加强研究。户籍制度改革降低了入城门槛，大批农村人员将冲破“指标”和“户口”限制，走出村庄，流向城市，促进城市化发展。在这个过程中，越是有区域特色优势，越是经济发达的地区，吸纳流动人口的能力越强，其发展速度越快，区域面积就越大；而越是生产力水平低、经济欠发达的地区，流出的人口就越多，区域面积就会越校这就要求民政部门密切关注区域经济发展的动向，全面加强行政区划的战略研究，及时提出行政区划的建设性意见，为资源优化配置和生产力合理布局提供科学依据。

（三）民间组织素质急需提高。人口流动的自由，必将加速“单位人”向“社会人”的转变，加快社会管理体制改革的进程，推进政府和企业将部分职能剥离给社会，促进“小政府、大社会”社会管理格局的形成。社会中介组织必将在今后的社会管理、发展经济等方面发挥重要作用。而目前，我国民间组织官办色彩还很浓，功能还不完善，发展速度还不快，服务水平还比较低，与社会管理和经济发展还不相适应。这就要求我们在加强民间组织监督管理的同时，把工作重点放在培育发展上，不断提高社会中介组织的整体素质，努力为经济发展和社会稳定服务。

（四）社会救助工作可能陷于“两重”境地。一方面，新的少壮劳动力源源流入城镇，城镇企业用工必将趋于低龄化，大龄劳动力就业难的问题将日益突出，致使原来的就业结构性矛盾更加激烈，越来越多的人员可能失去工作而进入低保行列，增加政府财政压力。另一方面，随着农村青壮劳动力的大量流出，留在农村体弱多病的中老年人比例将大大增加，这必将消弱农村生产力，影响到农村经济发展，在一定程度上导致农村致贫、返贫现象的发生。

（五）优抚工作政策面临重大调整。目前，优抚对象因户口性质不同而享受不同的待遇标准。户籍改革取消了户口性质，如果仍按户口来确定优抚对象的待遇标准缺乏合理依据。建立城乡统一的优待和抚恤补助标准将是大势所趋。另一方面，现行抚恤经费是采取中央地方分级负担的办法来解决。改革后，优抚对象跨省或地市迁移的，国家或省要随其迁移及时调整抚恤资金拨付方向，但由地方负担的资金却很难协调拨付。这就要求改变优抚资金分级负担的方式，实行优抚资金统一管理。另外，目前各地优待金仅从农民手中提龋户口性质的取消，必然要求改变优待金只从农民手中提取的老方法，实行城乡居民优待金统一征收。

（六）安置工作压力将更为严重。现行安置政策是以士兵入伍前的户口性质为依据来确定安置方式的：非农业人口由政府统一安置，农业人口由政府扶持安置。改革后，户口性质的取消，致使确定安置对象享受安置方式的依据不复存在，现有的城乡“二元制”安置政策难以落实。同时，户籍制度改革，加速了人员的流动，退伍士兵易地安置的数量将会大大增加，这必将增加迁入地政府的安置压力、管理难度和财政负担。

（七）福利保障任务将更加艰巨。在城市，人口的自由流动必然加快传统“单位制”社会管理模式的解体，单位会迅速卸下各种福利“包袱”，要求社会予以承接。在农村，青壮人口的外流，使原本老龄化严重的农村更加“雪上加霜”，大量的“空壳”家庭将出现。入城就业的农村青壮年因各种条件限制，很难对及时老年人履行赡养义务。农村养老问题将越来越成为社会关注的热点问题。

户籍制度改革对民政工作的影响是全面的、广泛的、具体的。我们应按照全国和全省民政会议精神，以“三个代表”的重要思想为指导，以代表最广大人民群众的根本利益为己任，从四个方面入手，积极推进民政工作改革。

（一）加强调查研究，完善民政法规，推动工作政策的改革。户籍制度改革在给民政工作带来诸多问题的同时，也为从根本上突破长期困扰民政工作发展的政策性“瓶颈”提供了契机。我们应密切关注改革进程，及时掌握改革动态，以消除城乡居民因户籍差异而出现的不平等待遇为目标，加紧研究制定与户籍制度改革相配套的民政法规，不断推进民政政策改革。应从提高农村最低生活保障标准入手，逐步完善最低生活保障制度，缩短城乡低保标准间的差距，为建立以生活状况为单一标准的低保体制创造条件。从在城市居民中提取优待金入手，争取将优待金收取统一纳入税收体系，实现优待金全社会征收，扩大优抚工作的社会基础，推行城乡优抚政策的统一化。从推行自谋职业和指导就业入手，逐步以入伍青年的政治、文化、年龄等条件控制取代户口比例控制，以重点对象安置取代城镇退役士兵的整体安置，以政策优惠取代政府安置就业，推动安置工作的市场化。

（二）加强社区建设，整合城市民政，推动工作重点的转移。户籍制度改革对民政工作的影响，城市的多于农村的。这就要求我们把工作重点逐步由农村转移到城市，并把社区作为整合城市民政工作的平台，从三个层面把民政工作有机融入社区建设当中。在政府这个层面，应进一步转变工作方式和工作作风，把工作重心放在制定政策、宏观调控、规范服务和抓标树典上。如，通过制定城市公共服务设施设置标准和规定，完善各种福利政策，提高社区公共服务设施在公建配套中的比例，鼓励、扶持和带动社会力量兴办福利机构，加快城市社会福利社会化进程。在街道这个层面，应充分利用办事处在社区建设中的枢纽和依托地位，把工作重点放在指导、协调、组织、管理上。如，把培育发展民间组织作为街道整合社区资源的重要手段，按照政企分开、政社分开的原则，大力培育发展公益性民间组织，使其在参与公共管理、提供公共服务和稳定各类人群等工作中发挥作用。科学编制街道内的社区规划，合理确定社区布局，为社区建设打好基本框架，增强我市吸纳外来资本和人口的能力。在居委会这个层面，应充分发挥其自我管理、自我教育、自我发展的功能，积极做好一些基础性的民政工作。如，把开展社区老年“星光计划”作为增强居民亲情感和归属感的重要内容，积极整合社区福利资源，建设一批方便实用、功能配套的福利服务设施。把军休安置作为社区养老的重要部分，积极探索军休干部“走出庭院、融入社区”的社会化管理方式，促进社区服务与军休工作的有机结合。

（三）实行以城带乡，推进整体发展，推动工作思路的调整。长年的户籍“壁垒”，造成城乡民政工作严重分割，相互独立，自成体系。户籍制度改革后，农村许多民政工作还将处于被动境地，需要不断加强。这就要求我们积极实施“以城带乡”战略，利用城市民政优势带动农村民政工作，推动民政工作的整体发展。应借鉴城市社会福利设施的市场化运作机制，为乡镇敬老院的改造开辟多形式的投资渠道，不断增强服务功能，改革运营模式，拓宽服务领域，以满足农村福利对象的服务要求。应抓住城市居民收入相对农民较高、资源相对农村较多的特点，在城市广泛设立捐助站点，为农村筹集更多的救助物资，建立捐助站点与村镇定向救助机制，做好经常性和临时性救助工作。应及时总结城市福利站点布局和宣传工作的经验，进一步加大农村福利宣传的力度，从而最大限度地占领农村市场，为农村福利事业的发展注入生机和活力。

（四）建立工作网络，构建工作平台，推动工作方式的改进。人口的自由流动，加大了民政工作量，仅靠民政部门的人力和传统的工作方法，很难及时掌握本区的民政工作动态，妥善处理繁多纷杂的民政事务。我们应积极落实政府“提速”要求，健全“两个网络”，构建“两个平台”，把民政对象纳入有效地管理和服务之中，保证民政工作的有序发展。建立“两个网络”，即在农村，建立健全以市级为龙头，以镇级和工作片为骨干，以村级为主体的市、镇、片、村四级农村民政基层工作网络，负责本市内农村民政工作的全面落实。在城市，建立健全以社区志愿者为基础，社区居委会为依托，街道办事处为骨干的城市民政基层工作网络。构建“两个平台”，即服务信息平台和管理信息平台。服务信息平台是以社区服务中心为主体，以社区信息资源为基础，以信息技术为手段，以社区服务为切入点，建设集热线电话、因特网查询、单键呼叫为一体的社区服务信息中心，为社区居民提供全方位的服务。管理信息平台是以办公自动化系统为核心，以各种民政业务管理软件为保障，建立不同行政区划间的、能够反映一个区域内各级民政工作基本情况的民政业务基本信息库，将本级民政部门管辖的各项业务统计数据全部输入基本信息库当中，以便于民政机关对管辖区域工作基本情况的了解，从而提高工作效率，推动民政工作的快速发展。