法国经验对我国部门预算的启示

提要本文对法国预算管理制度与编制状况进行阐述,得出法国的预算体制在资金使用效益以及预算透明度等方面取得了辉煌的成效。学习和借鉴法国的成功经验,对我国部门预算管理体制改革有着十分重要的意义。

关键词:部门预算;改革;启示;措施

中图分类号:F81文献标识码:A

一、法国预算管理制度与编制

(一)法国预算编制模式。法国的预算制度是根据财政法而建立的,预算体系与其公共行政体系是相适应的。公共预算体制由中央预算、地方预算和国家社会预算构成。这三类预算构成了法国的预算体系。法国实行的是集权型预算管理制度,财政立法权主要集中在中央。国家预算反映了整个国家的财政收支状况。预算体系如图1所示。(图1)

法国实行的是复式预算,即将国家预算分成两个组成部分:经常性业务和临时性业务,其中经常性业务包括总预算、专项账户以及附设预算。临时性账户目前使用的账户主要有6种:专项账户、贸易账户、贷款账户、预付款账户、货币业务账户和与外国政府结算账户。

(二)法国预算编制程序

1、编制程序。法国国家预算的编制是由法国总理负责,由财政部具体组织进行编制。参与这项工作的还有预算司、国库司和国家税务总署等机构。编制程序可以分为三个阶段:

第一阶段,由财政部提出概算。

第二阶段,编制各部的预算草案。各部的预算草案由两个部分组成:一是维持性支出,即在上一年已经形成的、在预算年度里具有刚性而不能减少的支出;二是发展性支出,即各部向政府提出的新项目、新要求,必须说明其重要性和提供必要的相关证明材料。各部要将编制好的预算草案及时地向经济与财政部报送,由财政部召开各部代表大会会议进行讨论,选择和确定发展性支出项目。把情况加以汇总之后,再向法国总理提出报告,最终由总理做出决定,并以总理的名义向各部部长发出通知。

第三阶段,由财政部编制国家预算草案。政府编好的预算草案,经过议会长达大约三个月的审查讨论,最后通过会议决议批准,以法令的形式公布。(图2)

2、预算执行。决策与执行相分离是法国预算执行的一项重要原则。根据法国财政法法规规定,所有的公共支出都要经历四个阶段:承诺、清算、发出指令、支付,其中前三个阶段构成支出决策的过程,是由各部的部长授权本部的支出决策者(或指出管理者)作出支付决策,即开具拨款凭证。第四阶段由公共会计执行。在整个过程中,拨款凭证必须经过财政监察专业员核准。最后,财政监察专员签字之后,把拨款凭证送给国家公共会计由其作出支付拨款。在这个过程当中,法国财政部通过在每个部和大区设置财政监察员和公共会计的监察机制,实现对支付执行全过程的控制。公共会计的责任就是审核拨款是否合乎相关规定,如果出现了差错,责任将由公共会计个人承担。如果发现了问题,财政检查专员可以拒接在拨款凭证上签字,没有其签字,公共会计是不能支付的。预算执行过程见图3。(图3)

3、预算支出的监督和检查程序。法国通过财政监察专员制度和国家公共会计制度进行监督财政和检查。财政监督专员制度是由财政部向各部门派驻财政监察专员,负责对预算支出进行监督检查。财政监察专员要检查支出的合法性,即支出是否与现行法律和法规一致。如检查政府职员的雇佣是否符合公务员条例;政府购买合同是否符合政府采购法规;各项支出是否用于法定的预算项目;预算拨款是否足够用于支付;如果发生一些不可避免的开支,部门预算的上限是否会突破,等等。

公共会计监督检查主要体现在支出部门的支付指令经财政监察专员签字并交给公共会计以后。公共会计在监督检查过程中不负支付决策的责任,而只负执行支付的责任。公共会计检查的内容主要是拨款的计算公式是否正确,是否有资金适用该项拨款。

二、法国预算管理体制取得的成效

(一)预算编制相对独立,有利于公平和效率原则。法国预算编制部门在编制预算的第一阶段首先根据自己掌握的信息直接编制各部门的预算,不需要以各部门编制的预算为基础,也不和其他部门发生直接的关系,仅仅是从国家发展的整体出发来考虑各部门的支出,很好地体现了公平、公正与效率原则。在第二阶段,预算管理部门拿出预算初稿之后,再与各部门切磋,如果各部门有不同意见,需要说明充分理由,如果理由不成立,预算管理部门可以不接受。法国部门预算编制,更多的是一种“主动”预算编制,法国预算局甚至是根据自己掌握的信息直接编制各部门的预算,然后以此与各部门见面商讨。

(二)支出预算按部门编制,有利于绩效考核和监督。法国的预算编制是按部门进行的,每个部门不论是工资、资本性支出(基本建设)、还是科研等专项支出,都反映在一本预算上,各个部门的整个资金情况非常清楚,有利于加强预算管理和监督。

(三)预算编制与预算执行相分离,有利于提高预算的透明度。法国预算管理的一个显著特点之一就是预算编制与预算执行相分离。预算编制统一由预算局负责,预算执行具体由公共会计局负责,各司其职,互不干涉,职责分工非常清晰。预算编制与执行相分离,促进了预算执行部门全心全意抓好预算执行工作,有利于实现部门内部权力的相互制约和均衡,提高了预算支出的透明度。

(四)健全的预算监督体系是财政资金安全运行的保证。各国财政都有一个重要的职能,那就是管好国家预算资金。对预算支出,财政部门应该有强有力的监督手段,确保每一笔财政资金都能按预算的要求得以落实。法国在这方面做得很好,特别是建立了派驻各个部门财政监察专员制度。法国财政监察专员不是一种虚设的职务,而是非常有权力的职务。各部门的每项支出都必须经过他们的签字才能进行支付。财政监察专员具有较高的素质,大多数都是法国著名大学的优秀毕业生,也是财政部长和各部门部长相当信任的公务员。通过财政监督专员制度的约束,各部门的支出基本上都能保证按预算要求进行开支。

三、法国经验对我国部门预算的启示

法国作为西方发达的资本主义国家,其财政预算管理体系和监督组织机构体系都非常具有特色,在整个国家政治经济活动中扮演着非常重要的角色,发挥着十分重要的作用。由于政治体制和基本国情不同,法国的许多做法我们当然不能照搬照抄,但其预算改革的理念以及科学的预算支出监督管理措施、决策与执行相分离的约束机制、严明的法规纪律等方面,对推进我国预算管理体制改革和财政监督机制建设有着非常重要的借鉴意义。

(一)强化部门预算观念,调整财政部门与其他部门关系。首先,各级领导要重视部门预算工作,把部门预算工作当作大事来抓,同时与财政部门积极进行协调沟通;规范部门预算编制管理和延长预算编制时间,给预算各个环节留下充分的研究审核时间;预算确定后尽量不再随意追加或调整预算内容。其次,要明确部门预算的基本指导思想,部门预算的本质是促进总量控制和配置效率的实现,部门预算的各项改革应围绕这个指导思想来进行。最后,要调整财政部门与其他部门关系,不断增加财政部门在部门预算编制过程中的主动性,处理好效率与公平关系,均衡集权与分权关系。

(二)实行绩效考核制度与预算监督体系。为了提高部门预算的执行效率,必须彻底改变预算编制和管理方式。实行绩效考评制度是实行绩效型预算的重要前提和基础。首先,确立年度绩效计划,把年度绩效计划作为对该部门或项目进行绩效考核的依据;其次,提交绩效报告。公共部门要定期报送绩效报告,通过绩效报告详细描述绩效目标的完成程度;第三,开展绩效考核。绩效报告由公共部门自己提供,很难保证考核结果的客观公正性,需由独立于部门外部的机构进行考核。同时,要根据公共部门及公共支出的性质和特点,建立科学的绩效评价指标体系,以保证结果的公正性;第四,应用考核结果。绩效考核结果的应用与预算分配密切相关,赋予部门更多的责任,提高财政支出管理的水平。

(三)建立预算审批、执行公开制度,提高预算透明度。借鉴法国经验,我国应逐步实现预算内容定期公布于社会公众,增强预算的透明度。通过预算审批、执行的公开,保证公众和企业有民主参与的机会,可以使政府的收支行为自始至终处于立法机关和社会公众的监督之下,防止财政支出中浪费和缺乏效率以及等现象的发生。预算审批、执行结果的公布,可以选择通过从政府网站或公众订阅的媒体,全面、详细、真实地公布审批和执行的报告,公布预算总指导原则,以使公众了解和研究讨论;公布细化到一定程度的部门预算,以便公众对照监督;公布历史数据和对比;要有面向纳税人的预算解释性文件,有预算执行的中期报告。对于政府来说,财政预算公开是一种社会压力,它使政府的各项经济活动处于社会公众舆论的广泛监督之下。这种压力有利于政府强化资金管理,有效地运用国家取之于民的税收收入。

(作者单位:新疆财经大学公共经济与管理学院)

主要参考文献:

[1]贾康,苏明.部门预算编制研究[M].经济科学出版社,2004.8.

[2]财政部预算司.管理国际经验透视[M].北京:财政经济出版社,2003.10.

[3]张馨.部门预算改革研究:中国政府预算制度改革剖析[M].经济科学出版社.