新制度经济学视角的中国高校治理研究

摘要：近年来，中国高校（公立高校）各种经济腐败、舞弊案件频发，给高校管理带来了挑战，积极探索加强高校管理的途径成为中国高校发展的当务之急。运用新制度经济学相关理论分析中国高校的治理现状，得出目前中国高校权力高度集中。在此基础上，提出了完善中国高校治理的措施。

关键词：高校；治理；经济学

中图分类号：F12文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）36-0013-02

一、高校治理综述

目前，关于中国高校治理理论领域的研究还处于初期阶段，从国内搜集到的文献来看，以高校治理为内容的相关论文、著作还比较少。西方国家由于高校治理比较完善，所以相关研究不多。张维迎在《大学的逻辑》一书中指出，大学治理结构必须平衡所有利益相关者的利益，必须以社会价值为目标，而不能以现有的教员或学生的利益为目标[1]。康全礼（2004）从治理的角度对教授参与治校进行了阐释，认为教授参与治校是中国基础民主与自治的一种拓展，是中国高校决策和管理民主化的体现 [2]。史雯婷（2004）从第三部门发展角度探讨高校社会治理问题。认为政府向高校分权只是体制内的权力循环，要实现高校治理就必须有健全、发达的第三部门力量，而第三部门力量的存在又能推进高校的社会治理，两者相互促进 [3]。李福华（2007）从利益相关者角度提出，认为高校是一种典型的利益相关者组织，可分为核心利益相关者、重要利益相关者、间接利益相关者和边缘利益相关者四个层次。同时，为了维护各方利益相关者的利益，需要进行高校管理体制的创新、重视高校利益向相关者共同治理、加强大学外部利益相关者对高校的监督和强化高校内部利益相关者的权力制衡 [4]。综上，中国学者对高校治理相关研究主要集中在如何加强高校外部和内部治理来平衡各利益相关者的利益，在此基础上形成高校权力的有效制衡，缺乏将高校作为市场条件下的主体，从经济学角度对高校治理进行分析。本文从新制度经济学视角运用相关理论对其进行了分析，在借鉴相关学者研究的基础上提出了完善中国高校治理的几点措施。

二、新制度经济学视角的中国高校治理现状分析

新制度经济学中关于委托理论、产权理论和交易费用理论为我们分析高校治理提供了思路。委托理论虽然源自于企业，但同样适用于高校的治理结构分析。委托理论形成于所有权与经营权的分离。建国以来，中国高校办学资金的主要来源是国家财政拨款和地方财政补助，此时高校资源来源比较单一，政府为唯一的出资人。进入20世纪90年代以后，贯彻《中华人民共和国高等教育法》关于“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”的精神，高等教育的投入体制进行了一系列改革，投资主体由国家投入的一元化，变成了国家、集体、个人多元化投入的新格局，出现了“财政拨款、教育税收、学费、校办产业、社会捐赠、助学基金、科研经费、银行贷款”等多种筹资渠道，扩大了投资主体范围，出资人可以是政府、企业或者个人。高校的出资人逐渐向多元化方向发展，形成一个多元群体。出资人是委托人，高校的管理者是人，委托人委托高校人完成高校使命。具体分析委托关系，中国高校的资金主要来源于政府财政拨款，财政资金来源于税收，因此，纳税人是委托人的说法存在，其表现形式就是通过委托政府担当出资人角色；教育税收、学费、社会捐赠、助学基金等主要来源于社会不同主体，可以用社会公众来概括；银行贷款形成了高校的一个重要的资金来源，尤其中国高校实施扩招以来，高校大量的基建产生了大量的银行贷款，成为高校资金来源重要渠道之一，所以，银行在一定程度上也成为高校的出资人。从以上分析可以看出，目前，高校出资人呈现多元化，可以用社会公众这一泛化概念来代替，此概念具有包容性，能够体现高校出资人的特点，而且这些社会公众出资人可以拥有高校的所有权，也可以不拥有。只从出资人角度，高校中包含着各种各样的相关利益者，在这些相关利益者之间会涉及一系列委托关系，从而形成一张契约网。

从高校社会公众委托的特性可以看出，高校的决策权只能属于社会公众，这是治理理论和委托理论的核心。但是，社会公众是一个不确定和具有广泛性的群体，让所有利益相关者参与高校决策是不可能完成的任务。作为人的高校高层决策者和管理者，与企业管理者存在重要区别，他们仅仅是人力资本的投入者，而企业的决策者是人力资本投入者的同时又是物质资本的主要所有者。首先，由于人力资本不具备“质押功能”，其承诺更不可信，人力资本所有者违约时，则没有好的措施。其次，人力资本与其所有者的不可分离性还意味着人力资本所有者容易“偷懒”，他不仅可以通过“偷懒”提高自己的效用，而且还可以通过侵害财物资本而使自己受益。因此，高校存在严重的问题。

在高校产权归属方面。高校存在的目标是完成使命，为此，必须筹措足够的资源，在营利机构，创造财务上的利润是一种目的，而在非营利组织，它则是一种手段。是完成组织使命所必须的物质条件。一方面，产权具体分为所有权、占有权、支配权和使用权。由于高校出资人的泛化和高校非营利特性使得高校在产权方面拥有绝对权力，出资人不因其出资而实际拥有高校的所有权、占有权、支配权和使用权，相反，高校恰恰掌握了这些权利，使得高校拥有充分的资源，在很大程度上，高校管理层成为高校产权的主体。另一方面，在产权的剩余索取权方面，高校出资人（社会公众）委托高校从事非营利性事业，完成高校使命，出资人不期望通过自己的出资得到像营利性组织股东所要求的经济利益方面的回报，同时，在出资人权利与义务方面也没有营利性组织股东那样的严格要求，高校带来的价值主要是提升自身声誉、扩大自身竞争力和增加社会财富方面。

从交易费用角度，新制度经济学认为，产权给产权主体以激励的同时也包含着约束的功能。产权是一种制度安排，是一种物质利益关系，产权给产权主体以激励主要是通过产权能减少不确定性和降低交易费用来实现的，而不确定性的减少和交易费用的降低对产权主体显然起到激励作用。由于中国高校管理层在很大程度上是产权主体，既是所有者又是管理者，使得委托不清，委托关系弱化，没有形成有效的产权制度安排，缺乏高校运行中对高校管理层的有效监管，提高了高校决策的不确定性，增加了高校决策过程和决策结果的成本，没有对高校管理层形成激励作用。另外，产权的激励与约束功能是相辅相成的[5]，产权关系既是利益关系也是责任关系，从利益关系看是一种激励，从责任关系看则是一种约束，没有形成良好激励关系的高校产权安排，在约束功能方面也没有发挥应有的作用。

以上从新制度经济学委托理论、产权理论和交易费用理论方面对目前中国高校的治理现状进行了分析，中国高校存在委托人泛化、高校管理层对高校产权拥有绝对控制力以及高校产权安排对高校管理层缺乏激励和约束的特点。这些特点在高校内部形成高校权力的高度集中，与高校治理中要求利益相关者参与权力分配相矛盾。

三、完善中国高校治理的建议

中国高校的行政集权模式作为一种管理模式，便于权力集中、作出决策和传达、贯彻执行指令等优点，但也存在严重的弊端。过分的集权必然带来权力的腐败，不利于管理决策的科学性和高效性；严重抑制了广大教师的教学和研究的积极性，不利于学术管理的科学性；也不利于学术自由在高校中的建立等。为进一步完善中国高校治理，应从以下几方面进行优化：

第一，完善高校产权制度、理顺高校产权关系。由于中国高校打破了筹资渠道单一的局面，呈现高等教育经费来源多元化的格局。政府不再是单一的权力中心，非政府组织、个人等也成为高校权力主体的一部分。因此，高校参与主体多元化已是大势所趋，各种利益相关者参与高校治理是现代大学治理的应有之义，同时，也促进了高校治理的完善。中国高校管理部门应审时度势，加快立法的力度，完善高校产权制度安排，真正体现多元化产权主体，进一步理顺高校产权关系，明确责任与义务的对应，调动高校各利益相关者参与高校治理的积极性，为中国高校治理打下坚实基础。

第二，高校治理应注重大学精神。现代大学理念认为，大学治理应强调大学自治、学术自由和教授治校。在大学理念指导下的大学治理注重大学自治，尊重大学的学术自由。认为高校作为社会法人机构，不受政府或其他任何机构的控制或干预，能够独立地决定自身发展目标和计划并付诸实施。在学术事务方面重视教授委员会的作用，强调学术事务应由教授委员会自主决定。当然，大学自治和学术自由也是有限度的。

第三，加快高校组织结构的变革，优化高校权力分配。传统高校管理模式之所以容易产生领导权力膨胀、基层缺乏自等弊端，其中学校权力与利益制衡机制的缺失是很重要的一个原因。首先，要加强制度建设，明确党政职责划分，注重协作与相互支持；其次，增强监督机构的监管力度，充实校务委员会的职能、加强学术委员会的权威、强化教职工代表大会的作用；最后，扁平化组织机构，积极实施学院参与型的高校治理模式。各学院各类利益群体都发挥自身主观能动性，有效参与高校治理决策。

参考文献：

[1]张维迎.大学的逻辑[M].北京:北京大学出版社，2004:17-20.

[2]康全礼.治理理念与教授参与治校[J].理工高教，2004，(2):2-6.

[3]史雯婷.从高等教育的社会治理看第三部门的发展[J].江苏高教，2004，(3):52-55.

[4]李福华.利益相关者理论与大学管理体制创新[J].教育研究，2007，(7):36-39.

[5]袁庆明.新制度经济学[M].北京:中国发展出版社，2005:114.