新中国放假制度研究

【摘要】对公民而言，节假日是宪法休息权的具体保障。从法律角度审视现行的放假制度，需要合理设定我国的节假日构成，进一步明确现行法定节假日条款内容以增强操作性。同时，需要完善放假制度的法定程序，包括放假的主体及其责任、取消放假的程序、民族地区的变通、劳动者享受放假的权利保障、违反国家放假制度的法律规制等。

【关键词】放假 法定程序 权利保障

学术界研究国家的节假日体系，多数从社会学、民俗学的角度开展；而将法定节假日作为国家一项重要的政治和法律制度来整体研究的并不多。本文试图从宪法和行政法角度，回顾我国放假制度的立法变迁，审视现行放假制度立法不足及实际执行中存在的问题，最后从实体和程序规定两个方面提出完善国家放假制度的相关建议。

新中国放假制度的立法变迁

我国放假制度伴随着社会的发展，历经了长期的变化，深受国家政治生活的影响。新中国成立之初，1949年9月，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过了《共同纲领》，决定采用世界公元纪年。10月1日被确定为国庆节。这是国家确定的第一个法定节日。1949年12月23日，政务院了《全国年节及纪念日放假办法》（以下简称《放假办法》），以行政法规的立法形式建立了全国放假制度。“”开始后，五一、五四等政治性法定假节日成为举行群众游行、政治批斗活动的高潮节点。国家甚至取消了春假放假，直到1980年全国恢复春节放假。 1982年宪法明确规定了公民休息权和国家的保障义务。国家发展劳动者休息和休养的设施，规定职工的工作时间和休假制度。

1999年12月，国务院修订了《放假办法》，主要变化是全国法定节日放假时间由过去7天增加到10天。“五一”国际劳动节从1天增加到3天；“十一”国庆节从2天增加到3天。2006年6月21日的《国务院办公厅转发国家旅游局等部门关于进一步发展假日旅游若干意见的通知》中，确定黄金周假日制度，成立全国假日办，建立了全国假日旅游部际协调会议制度。2007年12月，国务院再次对《放假办法》中“全体公民放假的节日”作出修改。主要内容是增加清明节、端午节、中秋节作为法定假日，分散安排假期，将春节放假提前至除夕，并调减“五一”假期。修改后的《放假办法》自2008年1月施行至今。

现行放假制度及执行中存在的问题

《放假办法》属行政法规，从法律角度审视现行的放假制度，可以看到，无论是实体规定还是法定程序都存在诸多不完善之处。

部分公民享受假期问题。一是“部分”公民的年龄划定标准不明确。《放假办法》第三条规定妇女、青年、儿童和现役军人享受相应的假期。但对这些以性别、职业为标准的享受假期的人群年龄没有明确划分，也没有规定参照相关法律执行。二是放假“半天”规定不明确。妇女节、青年节、建军节均规定放假半天。但是放假在上午还是下午，是否由用人单位规定或者劳动者个人选择，立法上尚不明确。三是监护人在儿童节是否能享用假期无具体规定。据悉，全国假日办正在研究家长“六一”儿童节放假问题。

两个法定假期的重叠问题。《放假办法》第六条规定：“全体公民放假的假日，如果适逢星期六、星期日，应当在工作日补假。部分公民放假的假日，如果适逢星期六、星期日，则不补假。放假实践中仍可能遇到两个法定假日重叠，现行法定节假日执行的两套日历时。从时间安排上看，最可能重叠的假期分别是中秋节和国庆节、清明节和劳动节。

少数民族放假的特殊规定。《放假办法》第四条规定：少数民族习惯的节日，由各少数民族聚居地区的地方人民政府，按照民族习惯，规定放假日期。该条款的立法意图在于贯彻我国的民族区域自治制度，但在操作中还不够完善。首先，对散居在城市的少数民族居民享受本民族节日假期的法律保障性不强。其次，少数民族节日、纪念日应予以立法规定。据官方统计，目前全国约有38个少数民族节日由当地政府或人大做出了放假规定。少数民族放假制度的特殊性、政治性、严肃性决定了其法定程序应予以完善。

地方政府临时放假问题。除按照《放假办法》规定全国放假外，地方政府因承办、举行重大活动，宣布本地区一定区域内放假。因临时放假产生的法律问题有必要引起我们的思考：第一，地方政府临时放假是否为法定假日。《放假办法》中没有授权地方政府临时放假权，而地方政府因故确需放假。第二，对于企业劳动者能否享受临时放假，各地规定不一致。地方政府宣布享受放假的人群一般包括机关、事业单位和社会团体，而企业可根据实际自主安排，放假并无强制性要求。地方政府临时放假对职业群体的区别对待，使劳动者享受假期的权利无法得到平等保护。第三，劳动者享受临时假期，企业是否应支付其工资。地方政府临时放假通知中对此普遍无明确要求。第四，劳动者因工作需要而没有享受临时假期，是否应当予以补偿。

放假的程序问题。《放假办法》明确规定了我国的法定假日。我国法定节假日和周末休息日已经达到115.3天，如加上职工带薪年休假，一年中平均休假时间超过了三分之一，同世界其他国家和地区相比，这样的休假安排与我国目前的经济社会发展水平是基本适应的。然而，纵观我国当前的放假实际，因程序性规定不完善，法律意义上的放假制度亟待建立。

首先，《放假通知》重复及其主体适格问题。国务院办公厅是国务院的内设工作机构，不是行政主体，不对外承担法律责任，国务院办公厅作为放假的机构欠妥。其次，适用范围问题。《放假办法》第一条规定：为统一全国年节及纪念日的假期，制定本办法。立法目的和适用范围明确，统一全国假期，是国务院行政立法和行政管理职权。而军队放假并不完全执行《放假办法》。

此外，国家对变通放假的做法也相当慎重。2009年，个别地方政府为应对金融危机，刺激本地区旅游经济，变通法定放假规定。2009年3月25日，广东省政府当年“五一”黄金周放假方案，采用‘3+2+2’的方式实现7天长假。国务院办公厅3月27日即发出通知，要求严格执行国家法定节假日有关规定，地方政府不能擅自调整、自行安排。再次，放假的限制。当发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，甚至国家发生特别重大的突发事件，需要进入紧急状态时，又恰逢国家法定节假日，必然需要限制公民假期。然而，《放假办法》只规定了全国年节及纪念日放假，而没有放假的克减、取消和恢复程序。这不能不说是立法上的不足。

完善国家放假制度的建议

设立特殊纪念日。前文讨论了实体条款不够明确、放假程序欠规范和制度执行不统一。除了这些问题需要立法完善外，结合当前经济社会发展实际，丰富法定节假日结构，合理增加某些特定的节假日、纪念日实有必要。一是设立烈士纪念日。现有公开资料显示，自建国以来历经战争和改革开放各时期，被批准或者事实上已成为革命烈士的人数庞大，且逐年在增加。据最新统计资料显示，自革命战争年代以来，先后约有2000万名烈士。目前纪念烈士的惯例是清明节前到烈士纪念设施敬献花圈、扫墓等纪念活动。设立烈士纪念日，作为国家法定纪念日是宣传革命精神、开展爱国主义教育的重要时间节点，非常必要。二是将防灾减灾日作为法定节日。我国决定自2009年起，将每年5月12日作为防灾减灾日。防灾减灾不仅仅是政府的义务，关键要靠公众提高防范和安全意识，增强避险和抗击灾害能力。将防灾抗灾日确定为公众假期，让绝大多数劳动者有时间学习防灾抗灾知识；在特定时间里，政府向全社会集中宣传和演练各种救援预案；更重要的是以法定形式定期警示和防控各种事故、灾难。

《放假办法》实体性条款的立法完善。一是合理确定公民享受假期的年龄标准。将业已形成的年龄划定标准予以立法确认。二是少数民族传统节日的立法保障。一是修改《城市民族工作条例》第二十六条的任意性规定，要求少数民族劳动者参加本民族法定节日活动，用人单位必须放假，并照发工资，以充分保障城市散居少数民族劳动者享受法定假期权利。二是民政部应按照《放假办法》第四条规定，要求各少数民族聚居地区的地方人民政府，根据各少数民族习惯，规定放假日期。三是地方临时放假的法律规制。首先，《放假办法》应立法授权地方政府临时放假权，包括临时放假事由、批准程序、放假时长等。第二，企业劳动者享受临时放假的权利保障。第三，劳动者因工作需要而没有享受临时假期是否应当补偿。

放假程序的完善。一是《放假办法》的适用范围应予以明确规定，全国机关、企事业单位、人民团体遵照执行，而军队的放假办法另行规定，以体现立法规定和实际执行的统一。二是放假变通批准程序。法定放假制度不是不能变通，关键要有程序保障。如本地区社会经济情势发生重大变更，地方政府不得不做出特殊处理。三是放假的限制。限制放假主要是克减放假时间和放假地区的限定，即时间和空间两重限制。这是国家放假制度必需而特殊的程序性保障。可根据突发事件应对法的具体规定，如发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，采取灵活的应对政策。放假的时间限制包括假期的减少、取消和恢复等，根据每次限制的需要，临时。

【作者为内江师范学院张大千美术学院副教授】