对浙江省农村集体建设用地流转的若干思考

一、浙江省农村集体建设用地流转的主要做法和经验

为不断显化集体土地资产，切实保障农民权益，优化土地资源配置，促进土地节约集约利用，推进农村经济持续稳定健康发展和城乡统筹，加快社会主义新农村建设，浙江省积极开展农村集体建设用地使用制度改革探索实践，切实加强农村集体建设用地流转管理工作。浙江省早在2001年7月就出台《关于加强农村集体非农建设用地使用权流转管理的意见》（浙土资发[2001]256号），2005年出台《关于进一步加强农村宅基地管理的意见》（浙土资[2005]94号）；2012年2月，浙江省委、省政府出台《关于深入推进统筹城乡综合配套改革积极开展农村改革试验的若干意见》（浙委[2012]20号）明确提出“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”，并提出了农村土地管理制度改革的具体内容，为农村集体建设用地流转工作的开展指明了方向。

（一）明确思路，突出重点

浙江省根据党的十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”的基本精神，在坚持城乡统筹、节约集约，政府引导、农民自愿，循序渐进、分步实施，符合“两规”、维护权益和“局部试验、封闭运行、结果可控”的原则下，积极开展集体建设用地使用制度改革和集体建设用地使用权流转，重点突出以下三个方面。

其一，构建新型的农村集体建设用地产权体系，赋予集体建设用地使用权完整的用益物权。从改革和创新集体建设用地产权制度入手，参照国有土地有偿使用制度改革模式，构建起与国有土地产权外在形式相一致，内在权益相同，涵盖集体建设用地出让、划拨、出租使用权等在内的集体建设用地产权体系，赋予集体建设用地类似于国有建设用地同等的完整产权权能，从而实现与国有建设用地使用权的“同地、同权、同价”，并在城乡统一的土地市场之中遵循相同的流转和管理规则，实现自主交易、流转。

其二，明确集体建设用地使用权的入市流转条件，创建城乡统一的土地市场和运行规则，规范集体建设用地使用权流转。根据十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》（下称《决定》）精神，结合该省已有的实践及形势发展要求，按照“平稳推进，逐步放开”的改革总体要求，对入市流转集体建设用地的政策范围把握 “存量为主，‘规划区外’增量”的基本原则。所谓存量为主，是指对于已依法取得并符合土地利用总体规划、城乡规划的存量集体建设用地使用权（包括农村集体经营性、工业建设用地使用权等），都允许农村集体经济组织本着农民自愿的原则，以所有权人身份将集体建设用地使用权以出让、出租、作价出资或入股、抵押等形式实行有偿使用和流转。这相比于现行《土地管理法》第63条规定集体建设用地的流转仅限于“依法取得、符合土地利用总体规划，因乡镇企业破产兼并等情形”而言有很大程度的突破。所谓“规划区外”增量，是指根据十七届三中全会《决定》提出“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”的基本精神，允许“规划区外”非建设用地特别是农用地，依法办理农转用后，不必经过征收，可以直接由农村集体经济组织依照有关规定将土地使用权通过出让、出租、作价出资或入股等方式让渡给使用者。这相比于现行《土地管理法》第43条规定集体建设用地使用权的初次设立只能基于“乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设”而言有很大的突破。

其三，鼓励引导农村宅基地实施有偿使用和有条件流转。一是通过完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，进一步强化宅基地对农民居住的社会保障功能以及切实保障农民依法取得宅基地福利的权利；二是强化宅基地节约集约利用的内部约束机制，鼓励和引导农村集体经济组织在充分尊重农民意愿的基础上，实施宅基地有偿使用和有条件流转，通过经济杠杆手段调节宅基地的公平分配使用，提高宅基地利用率；三是结合社会主义新农村建设，探索健全农村宅基地整理置换复垦的新机制、新手段，以整村搬迁为主导方式，集中性农民公寓安置为主，加大农村居民点整治力度，促进农村向城镇、中心村集中，促进村庄合理布局，进而推进城乡建设用地的空间重构，提高城乡建设用地利用效率。以湖州为例，近两年该市大力推进农村土地综合整治工作，目前已获省政府批复农村土地整治项目35个，共取得农村土地综合整治周转指标20482亩，已完成签约农户3380户，其中完成搬迁934户，完成安置区建设面积25.86万平方米。该市各地结合农村土地综合整治，积极探索农村宅基地的退出机制，特别是吴兴区八里镇南片作为浙江省唯一的省级新农村建设体制创新试验区，牢牢抓住这一契机，取得明显成效。吴兴区八里镇南片规划新建三个农民社区用于安置，总建筑面积达140万平方米，将实现区域内80%以上的人口集聚。该项目区在充分尊重群众意愿的基础上，通过采取货币安置、“住房+商贸用房”、“住房+标准厂房”以及“房票”（被安置农户可以选择实物安置以及房票安置的方式，选择房票安置的可以向当地政府领取每100平方米每年1.6万元的租金）等模式，积极推进了农村宅基地的搬迁和农民安置社区的建设，目前该项目区已完成农户签约1156户，约占40%，其中已完成搬迁265户。此举既为农民打造了创业就业新平台、增加了财产性收入，又加速了农村宅基地退出。

（二）完善政策，规范操作

2001年，浙江省国土资源厅《印发关于加强农村集体非农建设用地使用权流转管理的通知》（浙土资发[2001]256号），明确了该省农村集体建设用地使用权流转的基本条件、主要方式和基本程序，规范了流转收益分配与管理。

1.农村集体建设用地流转的范围

一是符合土地利用总体规划、城乡规划并依法取得的存量集体建设用地使用权（包括农村集体经营性、工业建设用地使用权等）；二是土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的农用地和未利用地，符合土地利用总体规划依法办理转用审批手续的。

2.农村集体建设用地流转的条件

一是经依法批准使用，且权属合法、四至清楚、产权明晰；二是符合土地利用总体规划以及乡镇村建设规划；三是原则上不改变土地原批准用途；四是非娱乐项目和房地产开发用地；五是使用新增集体建设用地从事经营性活动，应当符合国家产业政策、土地供应政策、土地使用标准、环境保护及安全生产等法律法规的规定。

3.农村集体建设用地流转的原则

一是坚持土地所有权人、使用权人自愿的原则，需经村民自治组织2/3以上成员或代表同意；二是由土地权所有人与使用权人签订书面的流转合同，并申办土地登记手续；三是通过统一有形的土地市场，以公开、规范方式进行流转。

4.农村集体建设用地流转的方式

对符合上述条件的建设用地，准许流转主要有三种方式：一是在城市规划区、建制镇规划区范围外和本级集体经济组织范围内进行流转的，可与土地所有权人协商确定转让（不超过同类用途国有土地使用权出让最高年限并与企业经营年限相一致，一次性收取土地收益）、租赁（3至5年，定期收取土地租金）、作价出资或入股、抵押等方式流转。二是在城市规划区、建制镇规划范围内的集体建设用地使用权需要流转给本集体经济组织以外人员使用的，原则上要在政府让利条件下将集体土地所有权转为国有，并办理国有土地有偿使用手续。三是在坚持农民宅基地“一户一宅”原则的前提下，允许农户将原合法使用的宅基地连同地上建筑物转让给本集体经济组织内符合宅基地申请条件的其他农户，但不得直接转让给城镇居民。需要整体转让或部分转让给城镇居民的，应征得集体土地所有权人同意，并向集体土地所有权人支付相当的征地费用；受让人符合享受经济适用房条件的，可直接变更登记并发给国有土地使用证；受让不符合享受经济适用房条件的，则在追补房地产级差地租的基础上，按出让等有关规定发给国有土地使用证。

5.农村集体建设用地流转审批的程序

对保留集体土地所有权不变的集体建设用地流转，由流转双方或受让方持原有土地证书或用地批准文件、流转协议等资料，向县级以上国土资源部门提出书面申请；经乡镇国土资源所初审，认为符合有关规定的，送市、县国土资源部门审批；市、县国土资源部门审查认为符合有关规定的，报市、县人民政府批准；受让方凭批准文件及有关申请等资料办理集体建设用地使用权登记，领取集体建设用地使用证或土地他项权利证书。对转为国有土地的集体建设用地流转，由流转双方或受让方持原有土地证书或用地批准文件、与土地所有者签订的集体土地转为国有土地的协议、经三分之二以上村民代表同意转为国有土地的会议纪要等资料，向县以上国土资源部门提出书面申请；受让方与市、县国土资源部门签订国有土地使用权有偿使用合同；经县、市人民政府初审后，报省政府批准；受让方凭批准文件及有关申请等资料，办理土地变更登记手续，领取国有土地使用证。

6.流转收益分配与管理

农村集体建设用地使用权流转的土地收益，坚持以土地所有权人为主的原则进行分配。在城市规划区、建制镇规划区范围外和本级集体经济组织范围内进行流转的，土地收益归集体土地所有权人所有，市、县不参与收益分配。即乡（镇）级所有的土地收益全额归乡（镇）集体经济组织所有；村级所有的土地收益原则上归村集体所有，但考虑乡镇政府对基础设施的投入和维护，可与村协商参与分成，比例一般为15%，最高不得超过20%，乡镇政府可在收益中参照国有土地出让金管理办法给国土资源所一定比例的业务费。在城市规划区、建制镇规划区范围内属于集体土地转为国有土地的，实行有偿使用的土地收益按有关规定上交市、县，为鼓励流转，市、县政府可根据本地实际将一定比例的土地收益返还给原土地所有权人，使原土地所有者连同原土地使用者能得到成交额80%以上的收益（含土地征用费）。属于保留农村集体土地所有权不变的，实行有偿使用的土地收益，市、县政府可根据本地实际，规定返还比例或定额（基准价15%）分成土地收益，并按有关规定上交市、县财政。同时，规范农村集体建设用地流转收益管理，有关土地收益国土资源部门统一收交，严格按照“收支两条线”有关规定进行管理，并要求农村集体经济组织将土地收益单独建账，实行村务公开，主要用于土地整理和村公益事业建设，严禁挤占挪用。

（三）试点引路，有序推进

为探索农村集体建设用地流转管理的新机制、新方法，浙江省选择湖州市和建德市开展农村集体建设用地流转试点工作。

1.建德市试点

建德市在1999年4月选择了乾谭镇作为集体建设用地流转试点，并于2000年6月出台《建德市集体非农建设用地使用权流转管理暂行办法》（建政[2000]9号），对集体建设用地流转的原则、范围和对象、审批权限和方式、程序和要求、终止和处置、权益和管理、地价评估和确认等方面予以了政策规范，使该市集体建设用地流转管理工作步入正轨。建德市还针对不同的流转方式印制了农村集体建设用地流转的各类文本，如集体土地使用权流转审批呈报表、集体非农建设用地使用权转让合同、土地使用权租赁申报审批表、转制企业土地租赁合同书等。审批具体程序为：一是申请。集体建设用地流转时，由土地使用者持原批准使用土地文件或集体建设用地使用证，流转双方的合同和有关部门意见，向国土管理部门提出流转申请，以转让方式流转的还需进行地价评估，集体土地流转当事人根据不同的流转方案签订相应的土地使用权流转合同。二是审批。根据该办法规定的批准权限，首次土地使用权流转市国土资源局审核后报市政府批准。土地使用权再次流转即二次流转由市国土局直接审批。三是登记发证。土地使用者按流转合同规定付清土地价款后，到建德市国土资源局办理土地登记发证。集体建设用地使用权流转后再次流转的，应征得土地所有者的同意，终止原签订的流转合同，办理注销登记后，按规定程序办理流转审批手续。2000年以来，建德市以乾谭镇试点经验为基础，以《建德市集体非农建设用地使用权流转管理暂行办法》为依据，在全市范围内积极推进集体建设用地流转工作，至今已累计流转集体建设用地291宗，面积155.16万平方米，其中转让74宗、面积15.34万平方米，租赁180宗、面积120.35万平方米，抵押37宗、面积19.47万平方米，累计为各级农村集体经济组织获取土地收益600多万。

2.湖州市试点

湖州市早在1997年就介入了乡镇、村集体企业转制中集体土地资产处置工作，尝试集体经济组织以租赁方式向转制后企业提供土地的做法。2001年以被列入全国农村集体土地流转试点单位为契机，湖州市积极推进农村集体建设用地流转工作。同年9月出台《湖州市区农村集体建设用地使用管理试行办法》（湖政办发[2001]104号），对集体建设用地所有权内涵、集体建设用地流转的主要形式、适用范围、审批程序等进行了规定，并明确了集体建设用地流转的收益分配与管理原则。自此，试点工作在全市范围内扩面。2008年7月又出台《湖州市农村住房抵押借款暂行办法》（湖政办发[2008]85号），进一步丰富了集体建设用地的流转形式与内容。在实际操作中，湖州市把集体建设用地使用分为一级供应和二级流转并作了具体界定。一级供应发生在所有者与使用者之间，指初次供应，包括让与（一般不得超过原土地承包期限）、租赁（一般为3至10年）、作价入股和置换；二级流转发生在使用者之间，指已取得使用权的再次流转，包括转让、转租、作价入股和抵押。在收益分配上，为保证集体建设用地使用收益，湖州市确定了最低保护价，并根据经济社会发展和土地市场发育状况适时调整。目前湖州市实际操作中土地租赁年租金为2.4～8元/平方米不等，让与价格一般为34元/平方米左右。集体建设用地流转的收益分配，遵循“谁所有、谁受益”的原则，扣除应上缴的国家税费、地面作物补偿外，土地收益分别归乡镇农民集体、村或村民小组农民集体所有。自开展农村集体建设用地流转工作以来，全市已累计流转集体建设用地641宗，面积553.04万平方米，其中出让540宗、面积331.78万平方米，租赁101宗、面积221.26万平方米，累计为各级农村集体经济组织获取土地收益1亿多元。

二、农村集体建设用地流转存在的主要问题

（一）集体建设用地流转缺乏相关法律政策依据

《土地管理法》第43条、第62条规定，一方面对集体建设用地的流转采取严格限制和禁止的态度，另一方面也给集体建设用地的流转开了一道小口，使破产或兼并等原因造成的乡镇企业用地被动流转合法化，其实质是既承认二级市场的存在，又否定一级市场的合法性，而二级市场必须以一级市场为基础，法律对流转采取的含糊态度很大程度上限制了集体建设用地流转市场的正常发展。虽然《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）等文件允许集体建设用地依法流转，但未能超越现行法律对集体建设用地流转的限制，执行效能不足。

（二）集体建设用地所有权主体界定不清晰

依照我国现行立法规定，集体土地依法由“农民集体”所有，同时依照《土地管理法》的规定，“农民集体所有”又可具体分为乡（镇）农民集体所有、村农民集体所有和村民小组集体所有，农村集体土地所有权由乡（镇）人民政府或村集体经济组织、村民委员会，村民小组之类的主体来行使。但一般来说，“农民集体”这样一个集合概念，在所有权行使问题上，往往只有抽象意义，很难成为实践层面上的市场主体。因此，集体建设用地所有权主体界定并不清晰，土地所有权人事实上很难落实，集体成员对土地的所有、使用、经营、收益和处置等权利与责任无法体现，集体建设用地的权益有时无法得到保障。

（三）集体建设用地流转分配不合理

一些地方集体建设用地使用权流转收益分配较为混乱，所有者、使用者和各级政府之间的利益分配关系不清。要么各级政府对流转管理太死，政府收益分配比例过高；要么集体土地所有者绕开政府进行私下交易，侵占由国家投资带来的土地增值收益；还有些甚至是土地使用者私下流转土地，造成集体和国家土地收益的双重流失，更有甚者一些村干部利用职务便利，在流转过程谋求私利，损害广大农民利益。即使是农村集体所有者，由于三级所有权主体乡镇、村和村内集体经济组织之间的利益分配关系也较含混，上级所有者利用行政权力侵占下级所有者流转收益的现象时有发生。

（四）集体建设用地流转相关配套政策不完善

农村集体建设用地使用制度是农村土地基本制度的重要组成部分，改革牵涉到千家万户的利益，同时也涉及相关配套政策改革，如征地制度、社会保障体制、金融体制改革等。目前因相关配套制度改革滞后，影响集体建设用地流转工作顺利推进，如因金融机构对集体建设用地存在一定的歧视，集体建设用地设定抵押很困难，为便于融资，很多地方都将原采取流转的集体建设用地所有权转为国有，并为企业办理国有土地使用权有偿使用手续。同时随着集体建设用地使用权流转市场的不断发展，如何协调两个市场的相互关系，尽量减少矛盾和冲击，也是未来迫切需要解决的一个问题。

三、进一步规范农村集体建设用地流转的对策建议

（一）加快土地管理相关法律法规修订进程

浙江集体建设用地流转制度改革，基本还停滞在局部试点及现行法律法规的约束范围之内。加快农村集体建设用地流转，涉及《土地管理法》、《担保法》等法律修改，在法律未作修改的前提下进行改革探索，必然面临着司法难题。因此，建议尽快修订集体土地管理相关法律法规，通过解除法律上对集体建设用地的限制，允许农村集体建设用地在特定范围内自由流转。同时，国家应尽快出台《农村集体建设用地流转管理办法》，对集体建设用地的产权权能、入市条件和形式、使用年限、抵押融资保障等方面作出明确规定，以规范流转交易和管理行为，促进流转的有序进行。

（二）加强集体建设用地使用权产权登记

土地产权保障是市场经济下土地管理制度的重要内容，明晰的土地产权关系是保障交易安全，发挥市场机制优化配置土地资源的重要条件。因此，强化土地产权登记，是规范农村集体建设用地流转的基础。推进包括农村宅基地在内的集体建设用地流转制度改革，必须要加强集体土地所有权、使用权的登记发证工作，依法确定集体土地的权属，明晰集体土地所有权、使用权的主体，保障交易安全。建议加快推进以土地为基础的不动产统一登记制度建设。

（三）建立集体建设用地使用权地价评估与管理制度

土地价格的确定是土地作为特殊商品进入市场流转的核心问题之一。为避免集体土地资产流失与资源浪费，类似于政府定期评估并公布城镇基准地价体系，建议市、县人民政府土地主管部门应当定期制定并公布本行政区域内包括农村居住用地在内的集体建设用地使用权基准地价、标定地价、出让最低限价等政府公示地价。

（四）完善农村集体建设用地流转金融创新和支持

开展农村集体建设用地使用制度改革金融创新和支持探索，解决集体建设用地使用权及农房抵押融资和资产处置等问题。开展土地承包经营权、农村住房等抵押贷款试点，扩大农村有效抵押物范围和抵押受让人范围，充分体现和盘活农村集体土地的资产属性，不断繁荣发展农村经济。

（五）完善农村集体建设用地流转收益分配政策

一是把农民放在土地利益分配体系之内，让他们对土地的所有权、使用权、处置权等财产权得到充分的尊重，利益得到充分保障。建议从国家层面制订农村集体建设用地流转收益分配的原则性意见，明确集体建设用地收益分配主体，以及利益主体之间的分配比例，维护国家、集体土地所有权人、集体建设用地使用权人的应得权益。二是集体建设用地流转收益分配应当兼顾城乡发展的需求，建议完善集体建设用地流转收益的管理政策，加强对国家和集体经济组织土地收益分配的管理，以确保国家、村集体对农业和农村的投入，改善农民和生产生活条件。三是明确农村集体建设用地流转收益的用途，明确新增农村集体建设用地使用权的有偿使用收益归农村集体经济组织所有，统一用于区域内的基础设施、公益事业等，集体建设用地使用权流转收益纳入农村村务公开民主管理体系，实行专款专用，接受政府监督。

（六）统筹城乡发展盘活存量集体建设用地

一是按照节约集约原则，规范有序开展城乡建设用地增减挂钩试点，推进农村土地综合整治，加大农村宅基地、集体建设用地整理复垦力度，积极盘活农村存量集体建设用地，健全土地增值收益分配机制，促进农村人口向中心镇、中心村集聚，优化农村土地利用结构和布局，提高农村集体建设用地的节约集约利用水平。二是保障农民宅基地用益物权，积极稳妥开展宅基地流转试验，探索建立宅基地有偿使用、有偿退出和跨村置换机制，增加集体建设用地市场的有效供给。三是探索建立城乡统一的建设用地市场，稳妥开展依法取得的农村集体经营性建设用地使用权的转让，允许农民依法通过多种方式参与城镇建设规划区外占用农村集体土地建设的非公益性项目的开发经营。

（七）强化集体建设用地流转监督管理

一是要加强土地用途管制制度建设。通过土地用途管制制度和年度计划安排控制进入市场流转的集体建设用地数量。二是要加强土地执法监督检查。强化对集体建设用地流转行为的监督检查，对于违反法律法规的行为要严厉查处。三是强化村务公开，加强村民自治。建立村务公示制度，让农民积极参与集体建设用地流转决策过程，监督集体经济组织对集体土地资产的经营和管理行为。只有通过规划、管制、市场等各方面管理监督，才能确保集体建设用地流转依法有序进行。