保定市沙河灌区农业水资源管理效果分析

【摘 要】本文基于当前保定市水资源严重短缺的现实，选取沙河灌区为研究对象，从农业节水组织制度、农业水价改革、续建配套与节水改造等方面深入剖析灌区农业用水管理过程中的成效与存在的问题，进而提出相应的改进对策。

【关键词】沙河灌区；农业水资源管理；效果分析

保定市地处华北地下水漏斗区，水资源形势严峻，人均水资源量为 208m3，仅占全国水资源量的1/7，远低于国际人均水资源极度短缺警戒线（500m3），更是逼近了300m3的国家正常生存最低线，属极度缺水地区[1]。农业是耗水量最高的部门，农田灌溉量占总用水量的70%左右，因此，发展高效农业灌溉，积极推动保定灌区的节水工作，加强农业用水管理，加大节水工程建设力度，提高水资源的利用效率，将是缓解保定市水危机最现实可行的措施。本文以保定市沙河灌区为研究对象，分析评价灌区农业用水管理中取得的成效与存在的问题，并据此提出相应的改进对策。

沙河灌区地处河北省中部，太行山东麓，为国有大Ⅱ型灌区。灌溉水源地为沙河上游的王快水库，属海河流域大清河水系南支[2]。灌区目前受益范围主要包括保定市曲阳、定州、安国、博野、蠡县及沧州市河间、献县、任丘和石家庄市行唐等县9个县（市）、61个乡镇、921个村。灌区地下水赋存于第四纪地层，分为四个含水组。目前主要开采第一、二含水组。该区地下水位呈逐年下降趋势，目前埋深为10～20m。灌区多年平均降雨量496mm，降水量具有年际变化大，年内分布不均匀的特点。蒸发量一般为1900～2000mm，其中4～6三个月的蒸发量约占全年的一半。

1 沙河灌区农业供水管理体制与效果

1.1 农业节水组织制度发展

沙河灌区实行渠系专业管理，灌区管理处为国有水管单位，主要负责流域内水量调蓄和引水枢纽工程的管理，负责向干渠、支渠或各县、乡镇配水。自2002年以来，进行农业供水基层灌区管理体制改革，积极倡导将灌区末级渠系工程交由农民用水合作组织进行民主管理的模式，即推行由国有水管单位+农民用水户协会+农户的管理模式。协会范围以水文单元划分，农民自发成立农民用水户协会的，将末级渠系无偿委托协会管理，村级用水、工程维护等由会员参与，初步实现村民用水自治，得到了农户的拥护。目前，没有成立农民用水户协会的地区，仍实行由村民委员会进行管理的模式。

1.2 成效与存在问题

成立用水户协会以后，协会在组织浇地时多采用竞价承包，联户浇地、斗渠核算等形式，出于自身的经济利益考虑，增强了用水户相互之间的监督和自我约束，保持了良好的用水秩序，减少了偷水现象的发生，灌溉效率明显提高；农民用水有了自己的组织，激发了农民参与灌区用水管理的积极性，进而对其他村务活动也日渐关心，推动了农村民主政治建设工作的开展。

目前用水户协会在运行中存在的主要问题，一是协会的成立和运行不够科学规范。有的协会负责人的选任只是走个形式或是出于省事的原因，由乡镇水利站及其附属灌溉站的工作人员或是由村干部兼任。从长远来看，这种由水管单位负责人和村干部兼任协会领导的现象，忽视了基层群众参与农业用水管理的积极性，同时由于缺乏群众监督，极易使群众对协会丧失信任，导致运行经费收缴不畅，无法发挥应有的作用；二是协会日常运行的经费严重不足。目前协会收取的运行管理费用，连协会人员自身的报酬开销都难以为继，这就势必会造成管理人员工作积极性不高，人员频繁变动。虽然有些协会从用水户的用水量或按面积计提部分费用，但也仅能维持协会人员的基本工资和正常运行的办公经费，没有足够的资金对渠道进行必要的管护和改造。

2 灌区农业水价改革现状

2.1 灌溉水费收取问题

水费收取是灌区的主要收入来源，积极推进以终端水价制度为核心的农业水价综合改革，水量公开、水价公开和水费公开，以此规范农民用水行为，形成灌区良性发展机制。沙河灌区以斗口为计量点，按方收费，目前的水价包括按水费计收标准上交国家的综合水价，为0.11元/m3，以及村级水利经费，包括工程修缮、用水管理及相关附加费用等，按省物价局制定的关于制定沙河灌区农业供水末级渠系水价的通知）（冀价经费【2008】第7号）执行0.05元/m3[3]。由于收费标准很低，农民节约用水的意识不强，水量损失增加，成本上升，致使目前斗口收费的标准仅为成本的44%。即使如此，水费征收工作相当困难。

2.2 原因分析

水价改革举步维艰的主要原因：第一，农业比较效益偏低，农民浇地成本相对偏高，农民的承受能力有限，期望降低水价；第二，由于各地存在不同程度的收费搭车现象，使得农户实际所承担的水价普遍高于规定的标准；第三，由于基层组织不健全，用水与收缴机制运行不合理，都影响了水费改革工作；第四，由于减免了农业税及政府机构出台的一些补政策，虽然提高了农民的积极性，但是同时也助长了农民消极对待情绪，认为大部分水利工程均由农民出义务工修建完成，所以灌溉水费也应该补贴，对水费交纳不积极，从而影响了水费的征收。

这些问题都已经严重影响了末级渠系工程的正常运行，使灌区收入逐渐减少，水管单位难以维持良性管理，从而制约了灌区农业综合生产能力的持续提高。

3 续建配套与节水改造项目效果分析

3.1 骨干渠系节水效果显著

1998年起，中央分批下达投资进行沙河灌区续建配套与节水改造，通过对骨干干渠严重渗漏渠段的防渗衬砌，使渠系水利用系数由以前的0.4提高到0.42，灌溉水利用系数由以前的0.34提高到0.46；渠道亩均灌溉用水量由329m3/亩，减少到280m3/亩，轮灌期缩短4-5天，使作物浇上了适时水。

3.2 末级渠系配套设施不完善

随着近年来大型灌区投资的力度不断加大，骨干工程得到了有效改善，供水保证率大为提高。但是，沙河灌区的末级渠系还存在两方面的问题。第一，斗渠以下末级渠系多年来投入较少，农民自筹能力差，工程设施配套不够，渠道完好性差，用水效率低，输水损耗大，仍存在“上通下堵”的现象，使骨干工程建设效益不能充分显现，造成水资源浪费严重，用水户负担过重的情况较为普遍，对用水市场的稳定也造成了不利影响。第二，水文测量设施不尽完善。末级渠道缺少先进的固定测水设施和设备，给准确计算、科学调度、规范管理都带来了诸多困难，严重制约着灌区的透明管理和严细管理的实施，尤其是农渠口以下大部分还不能计量。

4 沙河灌区农业用水管理的改进策略

4.1 健全和完善灌区自身的建设体系

坚持每年对用水户协会进行严格考核，对不称职的协会工作人员进行必要的调整，将那些积极为群众办实事，工作任劳任怨，认真负责的人员充实到协会工作的第一线，确保协会的科学规范运行。同时，各灌区水管单位做好延伸服务，抽调业务骨干定期或不定期地对协会工作人员进行技术指导和服务，以有效地提高协会运行管理水平[4]。考虑由财政对农民用水户协会生存能力进行适当的资金补助，增强协会自我生存能力。

保障严格按照价格主管部门审批的农业供水水价收费的同时，强化供水计量点的落实，实行供水计量按方收费，最大限度化小计量单元，减少人为分摊因素，确保公平用水。政府价格、审计、农经等有关部门定期监督检查，杜绝搭车收费的行为。

4.2 借鉴“一提一补”的农业水价管理办法

针对灌区现行农业水价在运行中所存在的问题，笔者认为可以借鉴衡水市桃城区在节水型社会建设过程中创新的“一提一补”的农业水价管理办法。即通过普遍提高水价再对用水者进行补贴的制度设计。“一提一补”制度运行包含三个环节：

第一，提高水价环节，按照农田灌溉用水来源分级提价，提价标准为：深层水价提高40%-50%，浅层地下水价提高15%-20%，地表水、微咸水、中水等水源不提价，主要调控对象为深层地下水。第二，调节基金返还环节，分级提价后所收水费的超收部分纳入节水调节基金，扣除必要的协会运行费用，其余全部按本轮次灌溉面积返还用水户。第三，政府补贴环节，政府对于实施“一提一补”节水制度的协会按照用水量（用电量）进行补贴，一并纳入调节基金补给用水户。

该制度可以有两条途径：一是，“高电价”途径，即先提高电价（深机井全部以电泵提水测定水变电系数后，计算相应的水价）。调整综合电价由0.7元/度提高到1.0元/度（不包括照明和其他用电）。原电价0.7元/度收支渠道不变，增加的0.3元/度纳入协会节水调节基金。政策补贴通过当地财政和《国家节水型社会建设项目》，按每度电0.1元给予补贴，纳入协会节水调节基金。协会节水调节基金一年分两次公示后，按照本轮次灌溉面积平均发放到用水户。二是，“高水价”途径，即水价调整根据现有机井出水量和用电量测算折合水价为深井0.47元/m3，浅井0.35元/m3；调整后水价为深井水0.6元/m3，浅井水0.4元/m3。深井增加的0.13元/m3，浅井增加的0.05元/m3纳入协会节水调节基金。政策补贴通过当地财政和《国家节水型社会建设项目》，按0.05元/m3给予补贴，纳入协会节水调节基金，再发放到用水户手中。

可以看出，“一提一补”节水制度主要是通过明确水资源属性，以政府指导下的自治协会为主体，调整统一水价为杠杆水价，以杠杆水价和政府补贴水价制度诱导灌溉行为改变，以行为改变促使灌溉资源重新优化配置进而达到高效利用的效果[5]。与此同时，笔者认为，针对灌区农户水价承受能力的问题，“一提一补”节水制度也可以起到加快水价进入用水成本的速度，利用价格这以经济杠杆的调节作用，促使农民进一步惜水、节水，逐步实现水资源的优化配置，使灌区走上良性循环、健康发展的道路。

4.3 完善灌区末级渠系的改造工程

一是，在开展灌区灌溉工程设施现状调查的基础上，编制末级渠系节水改造规划，建设完善的末级灌溉工程体系。应在尽可能保护农民的耕地面积不受损失的情况下，按照现有的支、斗、农渠走向进行渠道整治及防渗护砌，在斗、农渠进水口修建进水闸。

二是，渠系节水改造的投入资金应主要有国家财政和省级财政来承担。采取“公助民办、先建后补、以奖代补”的形式来进行投资，引导农民投工投劳。可由农民用水协会作为末级渠系改造工程的建设主体，有财政部门、灌区管理单位负责监督资金的使用和技术指导。末级渠系改造工程完成后，应明确工程产权归农民用水户协会所有，并制定小型水利工程产权管理办法，明确产权所有者的权利和义务，建立健全小型水利工程产权激励机制。

【参考文献】

[1]陈克伟，杨昆，杨恒喜.保定市水资源承载力研究[J].环境科学与管理，2010，35（11）.

[2]李敬章，沙河灌区续建配套与节水改造项目实施效果后评价[J].北京农业， 2011.

[3]蔡晓燕，张献军，王敬辉.沙河灌区农业水价综合改革对策[J].河北水利，2009.

[4]姜文来，雷波.农业水价节水效应及其政策建议[J].水利发展研究，2010，12.

[5]关良宝，等.农业节水激励机制探讨[J].中国农村水利水电，2010，09.