浅析新时期下农民工社会保障问题

【摘 要】农民工是中国社会经济结构转型和体制转轨时期出现的一个独特而又引起广泛关注的过渡性群体。农民工在城市中的生存环境一直比较恶劣，本文从农民工现状入手，对农民工目前在城市中的生存状况进行分析，然后从四个大的方面提出了解决农民工社会保障问题的对策。

【关键词】农民工；社会保障；对策

一、农民工概述

20世纪80年代以来，伴随着我国经济体制改革的逐步深化和社会结构的加速转型，社会上出现了一个特殊群体——农民工。长期以来，由于一系列制度的安排，他们得不到工人身份的认同，于是成了介于工人和农民之间，徘徊在城镇和乡村边缘的“亦工亦农”群体。农民工是指拥有农业户口，被人雇用去从事非农活动的农村人口。它不仅包括外出务工的绝大部分农村流动人口，而且包括在农村就地为他人从事有偿的非农活动的农村人口。本文所研究的农民工，是指“离土又离乡”的农民工。这部分农民工，又可以划分为三种类型：第一类是已经“城市化”的农民工，他们有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位，有相对固定的住所，在一个城市居住了一定的年限，已成为城市产业工人的一部分；第二类是季节性农民工，只在农闲的时候外出打工，平时大部分时间呆在农村；第三类是大量流动的农民工，没有固定住所和稳定的岗位，经常处于流动之中，从一个城镇向另一个城镇流动，从一个工作岗位向另一个工作岗位流动，他们中的一些人可能因种种原因，如长期找不到工作、生重病或结婚生育等返乡。

二、农民工形成的原因

在我国，农民工的由来不是一个偶然的现象，它是伴随着我国经济社会结构的转型而出现的特殊群体，其形成的根源在于城乡分割的二元户籍制度的存在。具体来说，它形成的原因有以下几方面：（1）随着农业劳动生产率的提高，农村出现大量剩余劳动力，为了谋求经济利益，他们必然要寻找新的出路。在土地既定的情况下，生产效率的提高意味着所需劳动力人数的减少，从而导致了大量剩余劳动力的出现。为了谋求生存和发展空间，他们必然要离开土地，寻找新的出路。（2）我国产业结构和所有制结构逐步趋向合理，为农村剩余劳动力的转移提供了广阔的空间。在产业结构变动过程中，与城镇居民生活密切相关的服务业迅速发展，为农民进城提供了重要机会和条件。在所有制结构变动中，个体经济、私营经济和外资经济迅速发展，对劳动力产生了巨大需求，从而吸引了农民向非农产业流动。（3）以往限制农民外出的体制和政策的松动，为农村剩余劳动力向非农产业转移提供了条件。十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制取代制，同时允许农民从事农业以外的私营经济，并鼓励兴办乡镇企业，1986年国家又进一步允许农民“进城务工经商”，这些都为农村剩余劳动力向非农产业转移提供了条件。

三、农民工社会保障现状及产生的原因

目前，农民工社会保障的现状呈现出以下两个基本特征：（1）就全国而言，农民工社会保障程度低，农民工群体近乎游离于社会保障的安全网之外。目前，我国进城务工的农民工达1.2亿左右，他们为城市建设和国家发展做出了重大贡献。但是，长期以来他们的权益得不到保障。据劳动和社会保障部的一份调研显示，在“五大社会保险”中，已有相当数量的农民工参加了工伤保险，但农民工参加养老保险的总体参保率仅为15%左右，医疗保险的平均参保率为10%左右，失业保险、生育保险，目前仍与绝大多数农民工无缘。除社会保险外，农民工的社会福利也很差，最突出的表现在住房和子女的教育福利等方面；在社会救助方面，现行城镇社会救助体系也只覆盖城镇户籍人口，诸如最低生活保障的社会救助等社会保障权益，农民工根本享受不到。（2）部分地区出台了与农民工有关的一些社会保障政策措施，但实践效果并不理想。许多地方政府也根据当地的实际情况，制定出台了一些有关农民工社会保障的政策法规。如1998年9月广东省颁布《广东省社会养老保险条例》将农民工纳入城镇职工社会养老保险体系，2004年7月北京市颁布《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》将农民工纳入到城镇职工医疗保险覆盖范围内。2002年9月上海制定并实施了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，2003年3月1日成都市也制定并实施了《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》，在城镇职工社会保险体系之外，制定了相对独立的农民工社会保险项目。从政策执行的效果来看，多数农民工社会保险政策的执行效果并不理想。

四、解决农民工社会保障问题的对策

（1）转变观念，赋予农民工社会保障权。要树立以人为本的理念，执政为民，转变对农民工进城务工的种种错误认识，真正按照宪法赋予公民的社会保障权规定，给予农民工以平等的国民待遇，把农民工从城市的边缘解放出来。按照国务院办公厅的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》精神，取消对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城务工就业的职业工种限制，取消专为农民工设置的登记项目，取消种种对农民工不合理的要求和条件，对农民工和城镇居民要一视同仁。（2）改革和完善与农民工社会保障相关的制度和政策。农民工社会保障问题不能单纯依靠社会保障制度本身来解决，只有为农民工社会保障制度扫清了障碍，它才能得到顺利发展。因此，需要改革和完善一系列相关制度和政策。逐步放宽户口迁移限制，并相应地改革和完善户口登记制度，创造一个有利于农民向城镇转移的制度环境。首先，逐步放宽户口迁移限制，在城市实行有条件的准入制。以落户条件取代计划指标，用社会经济调控手段取代行政审批。落户条件由各地根据经济和社会发展的实际需要及综合承受能力具体制定。与户口迁移制度由行政审批改为依法调控、市场调控相适应，新的户口登记改为迁移后的认证制度。其次，户口登记应依法履行手续。不是看有没有行政审批文件，而是看有没有固定住所，有没有稳定的职业和收入，看这些条件是否符合准入标准。这样，才能使在城镇居住一定年限，有稳定职业的农民工享受市民待遇。（3）扩大资金来源渠道，设立个人账户并确保其在全国范围内的可转移性。资金是社会保障制度运行的“血液”，没有充裕的资金，社会保障制度就无法运行。目前，农民工社会保障的资金来源要想靠国家财政支出已不现实。我国财政支出面临很多的困难，在现收现付制下已经欠了老工人大笔资金，为了偿还这笔钱，国家挪用了大量统账方式下的个人账户资金，使得个人账户成为“虚账”。国家一方面要偿还旧账，一方面要把“虚账”转成“实账”，已没有足够的资金来为农民工构建社会保障制度，而农民工社会保障制度又不能因国家财政缺乏而放弃构建。这就要求农民工自己筹资建立，建立以个人资金为主，国家财政为辅的社会保障制度，充分发挥农民工自己的保障能力。（4）建立健全相关法规，加强执法力度。加强农民工社会保障立法工作力度。我国在完善社会保障法律、法规的同时，应加强对农民工的保护，尽快出台相关的法律、法规，并逐步将一些取得市民资格的农民工纳入城镇社会保障体系。例如可先考虑对《劳动法》进行修改，通过修改《劳动法》专章对农民工医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险、社会救济等保障制度做出规定；然后在此基础上，制定专门的相关保障法律，对农民工医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险、社会救济等法律保障制度及其原则做出明确规定。

参 考 文 献

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