浅议商业银行服务收费的法律问题

摘要：最近几年，我国商业银行在多方面推行了中间业务服务收费，如跨行取款收手续费、小额账户收管理费、借记卡收年费、跨行查询收费等等，但商业银行服务收费的推出，往往引起极大的争议，甚至有部分银行被告上法庭，也有人大代表提出银行收费违法的提案等。到底商业银行服务收费是否合法，该如何依法推进中间业务发展？值得分析与破解。

关键词：商业银行；中间业务；服务收费；合法性

文章编号：1003－4625（2008）08－0092－03中图分类号：F830.4文献标识码：A

一、我国商业银行服务收费适用的价格机制

（一）《价格法》确定的我国市场经济价格机制：市场调节价为主，政府指导价和政府定价为辅。

《价格法》第3条确定了我国社会主义市场经济条件下实行的价格机制总原则：国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。该条还就什么是市场调节价、政府指导价、政府定价等作了具体解释。

（二）关于金融市场产品或服务的价格，《价格法》及附属法规的有关规定。

1.利率、汇率、保险费率、证券及期货价格，适用有关法律、行政法规的规定，不适用《价格法》规定。这些费率的管理实际上适用《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律及相关法规关于价格的规定。

2.金融结算和交易服务作为“重要专业服务”的一种，适用政府指导价，依据基准价格及浮动幅度定价。定价范围包括各商业银行和非银行金融机构结算手续费，全国性证券交易机构的交易手续费、席位费，外汇交易中心席位费等。不包括利率、汇率。

（三）在《价格法》框架下，商业银行服务价格分别实行政府指导价和市场调节价。

除了《国家计委和国务院有关部门定价目录》中确定的金融结算和交易服务收费项目外，《商业银行服务价格管理暂行办法》对商业银行服务收费也作出了具体规定。

1.商业银行不得对人民币储蓄开户、销户、同城的同一银行内发生的人民币储蓄存款及大额以下取款业务收费，大额取款业务、零钞清点整理储蓄业务除外。“零钞”、“大额”的界定以及相关服务价格的制定和调整由中国银行业监督管理委员会负责。

2.商业银行服务实行政府指导价的范围：（1）人民币基本结算类业务，包括：银行汇票、银行承兑汇票、本票、支票、汇兑、委托收款、托收承付；（2）中国银行业监督管理委员会、国家发展和改革委员会根据对个人、企事业的影响程度以及市场竞争状况确定的商业银行服务项目。实行政府指导价的服务价格按照保本微利的原则制定，具体服务项目及其基准价格和浮动幅度，由国家发展和改革委员会会同中国银行业监督管理委员会制定、调整。

3.除前面规定外，商业银行提供的其他服务，实行市场调节价。商业银行实行市场调节价的服务项目及服务价格，由中国银行业协会通过适当方式公布，接受社会监督。

二、商业银行服务收费的合法性之争

我国商业银行推行服务收费引起了社会各界的关注，商业银行认为，他们的服务收费行为合法；反对者包括许多专家学者提出质疑，认为其推行服务收费行为不合法。

（一）认为商业银行服务收费合法的理由。

1.商业银行推出的服务收费项目属于市场调节价范围，其拥有自主定价权。这符合《价格法》及《商业银行服务价格管理暂行办法》等现行相关法律法规规定，有充分的法律依据。

2.商业银行服务收费的价格标准合法合规。银行确定的具体收费标准考虑了自身经营服务的成本、供求状况以及服务对象的接受能力等，并经行业专家测评，参考了境外同业类似的评估结果和收费标准而制定出来的。这符合《价格法》及《商业银行服务价格管理暂行办法》关于经营者定价的规定要求。

3.商业银行制定价格以及公布价格的程序都符合有关法规的要求。在价格制定程序问题上，《商业银行服务价格管理暂行办法》第9条规定：实行市场调节价的服务价格，由商业银行总行、外国银行分行(有主报告行的，由其主报告行)自行制定和调整，其他商业银行分支机构不得自行制定和调整价格。从公布程序角度来看，《商业银行服务价格管理暂行办法》第14条也有明确要求：商业银行依据本办法制定服务价格，应至少于执行前15个工作日向中国银行业监督管理委员会报告，并应至少于执行前10个工作日在相关营业场所公告；商业银行就前款事项报告中国银行业监督管理委员会的同时，应抄送中国银行业协会。商业银行服务收费定价不存在违反价格制定和公布程序的问题。

（二）认为商业银行服务收费不合法的理由。

1.商业银行服务许多情况下具有“公共产品”性质。如人民币基本结算、银行卡交易等应实行政府指导价，收费项目和标准制定前应先经过听证；小额账户收管理费有“嫌贫爱富”之嫌，对弱势群体是非常不利的；在跨行取款和查询收费中，商业银行和由各家银行投资成立的银联结成价格同盟，擅自决定收费，是一种不正当竞争的行为。

2.银行单方面决定收费违约违法。首先，银行与客户之间是合同关系，任何一方无权单方擅自变更合同内容，原来客户接受服务时银行并未表示要收费，甚至明确表示不收费，现在未征求客户同意的情况下，单方面对客户增加收费，是违反《合同法》第8条的一种违约行为。当然也有不同观点认为，银行和客户之间签订合同是一个长期服务的过程，不存在侵犯客户权益的问题，问题的关键是银行变更其服务时，采用公示的方式不合适，银行须将变更的服务条款给每位客户发出通知，让每个客户自行决定是否继续延续和银行之间的合同，才是正确的法律方式。其次，银行在营业场所公告推行服务收费系单方的要约行为，不能产生变更合同的法律效力。根据《合同法》，要约必须经过承诺后才能约束受要约方，客户没有承诺交费，银行并不因此取得向客户收费的合法权利。那么，银行在客户账户扣取费用，客户未表示异议，是否属于默示承诺呢？《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第66条规定，不作为的默示只有在法律有规定或者当事人双方有约定的情况下，才可以视为意思表示，所以客户未表示异议也不能发生变更合同的法律效力。

3.银行在向客户收取费用时，不提供收费票据是一种违法行为。我国《消费者权益保护法》第21条规定了经营者出具单据义务，《发票管理办法》第20条也规定“销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票。”这表明银行开具收款发票的义务是无条件的，不因软件系统及工作量加大等任何主客观因素而予以免除。

三、商业银行服务收费争议的法律问题分析

（一）现行法律法规关于商业银行服务收费规定的缺陷是争议的直接原因。

首先，经国务院批准的《国家计委和国务院有关部门定价目录》是根据《价格法》的授权（第19条）而确定的，但这个目录较笼统，不能涵盖商业银行的所有服务项目，也没有确定政府指导价的基准价格和浮动幅度。其次，《商业银行服务价格管理暂行办法》虽然对商业银行服务收费作出了更具体的规定，但问题在于，到目前为止，国家发改委和银监会还没有制定和公布商业银行服务政府指导价目录，也没有就“零钞”、“大额”的界定以及相关服务价格作出规定，中国银行业协会也没有公布商业银行实行市场调节价的服务项目及服务价格。正因为上述法律法规的缺陷，商业银行服务哪些应实行政府指导价，哪些应实行市场调节价，就存在较大争议。

（二）从银行与客户的法律关系的角度看，银行存在先放弃权利后要求行使权利的问题。

银行的传统业务是吸收存款发放贷款，在这些业务过程中，银行与客户之间形成债权债务合同关系。当今，商业银行越来越多地在中间业务领域拓展，如支付结算、委托投资、发行、买卖有价证券、买卖外汇、收付款项等，在这些业务活动中，银行与客户之间形成的是委托关系。在委托合同关系中，受托方享有收费的权利，负有为客户保密义务、注意义务等；客户享有接受优质服务并就事项和费用享有知情的权利，并负有付费的义务。需要说明的是，义务非经合同对方同意不可免除，但权利可以放弃，商业银行有权收费，也可以放弃此权利，其开始不收费即属此例。

（三）商业银行服务收费遵守银行公法同时需要遵守银行私法。

公法与私法是法的一种分类。虽然银行法律规范不可能被截然分成公、私法两类，但银行法通常被列入经济法门类之中，从非严格意义上讲，可以分为银行公法和银行私法。银行公法是处理银行与监管机构及其他政府机构作为非平等主体之间关系的法律规范，银行私法是处理银行与其客户作为平等主体之间关系的法律规范。《价格法》及《商业银行服务价格管理暂行办法》更多是规范价格机制及价格行为的，属于公法范畴，银行严格遵守了这些公法也并不能说明其就完全合法了，因为银行作为经营者，除了要遵守公法外，同样也要遵守私法。我国《商业银行法》等法律没有就银行与客户的法律关系做出明确的界定，探寻银行与客户的法律关系，需要依照《民法通则》、《合同法》及《消费者权益保护法》。在这方面意义上，说商业银行服务收费程序违反《合同法》及《消费者权益保护法》是有道理的。因为《合同法》和《消费者权益保护法》之于《商业银行服务价格管理暂行办法》，是上位法与下位法的关系，按照上位法优于下位法的原则，银行行为虽然符合《商业银行服务价格管理暂行办法》规定的程序，但仍不符合《合同法》及《消费者权益保护法》的规定。

四、商业银行服务收费如何走出法律争议

要让商业银行服务收费走出法律争议，笔者认为需要在以下两个方面作出努力。

（一）主管部门应对商业银行服务收费定价权问题作进一步的明确界定。

1.主管部门需要尽快确定商业银行服务收费政府指导价目录、幅度等并根据实际情况及时调整。首先，对具有“公共产品”特点的银行服务，如人民币储蓄账户服务、结算服务、银行卡服务等，应实行政府指导价，由主管部门明确适用范围和幅度，确保银行能够取得弥补其平均成本的价格，鼓励其提供这方面的服务。其次，对于一些创新型中间业务，考虑到我国市场机制不健全、金融体系自由化程度低的现实，主管部门在这些业务发展初期应给予政策上的倾斜与扶持。如制定保护性指导价格、提供政府补贴等，达到推动金融创新的目的。

2.除此以外，其他服务收费均应由商业银行自主定价，发挥商业银行更贴近市场的信息优势，利用市场机制自我选择、优胜劣汰的特点，推动中间业务不断发展。

（二）银行方面应转变观念，在妥善处理历史问题的基础上提高服务质量，坚持服务创新。

1.坚持合法有据，妥善处理历史问题。过去各银行为了抢占市场，提供许多中间业务服务都承诺不收费（包括不计成本地免费大量发行银行卡），造成银行大量无效益成本。为优化成本收益，商业银行推行服务收费，但在市场经济条件下，在遵守价格监管部门关于银行服务收费管理规定基础上，银行与客户之间首先是平等的市场主体，银行在修改涉及双方权益的“条款”时，必须符合《合同法》、《消费者权益保护法》的有关原则，必须尊重客户的知情权和自由选择权。对客户的服务收费合同修改，一是需要有效通知，只有在客户留存的联系方式穷尽还无法联系时才可以使用公告方式；二是给予客户选择是否继续接受服务的充分便利，如客户需要销户的，创造条件允许异地申请等；三是需要寄送有效票证。

2.选准市场定位，提高服务质量，坚持服务创新。商业银行推行服务收费，存在法律争议的部分多是对老客户而言的，对新客户或新业务则不存在合同修改的问题。商业银行在服务收费上与其总打传统中间业务的主意，不如多进行业务创新，不断扩大中间业务服务范围，也相应开拓新的收费项目。国内商业银行目前所开展的中间业务大多雷同，集中在结算类、银行卡类、类等狭小的范围，造成低水平竞争，要想迅速发展中间业务，只有不断创新，提高服务质量，建立特色品牌，并推行服务收费，才能在未来的竞争中取得优势。比如在经营范围方面，美国的银行被称为“金融百货公司”，中间业务既涉及货币市场业务，也涉及资本市场业务。根据“法治”基本原则，凡是法律法规未予禁止的，商业银行都可以大胆地研究、开发、试验，但商业银行首先需要避免重犯过去的错误，原则上不提供无偿服务，并根据服务质量、市场竞争状况等合理定价。

总之，商业银行服务收费政府指导价和市场调节价需要更加明确；传统业务从不收费转而收费需要妥善处理，跨越法律障碍；商业银行应把更多的精力放在中间业务创新上，并坚持合理收费，真正提高核心竞争力和盈利能力。

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