非职权性行政行为的研究

行政行为是指：行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或事实，对外部采取的能直接产生行政法律效果的行为。也可以这样描述行政行为：行政主体行使行政权力为达到行政目的而实施的一切具有公法意义的行为。

依职权的行政行为可以分为行政许可，行政征收，行政处罚，行政强制。依职权的行政行为的特征有法定性、强制性、主动性、及时性、救济性等。那么从这个概念的另一面去反推理就可以知道什么是非职权性的行政行为了，既具有非强制性、非主动性、非及时性等等的行政行为都可以叫非职权性行政行为。行政指导、行政咨询、行政服务等就都是非职权性的行政行为，下文以行政指导、行政咨询及行政服务为例对非职权性行政行为进行论述。

一、行政指导是行政主体基于国家的法律、政策的规定而做出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的一种非职权行为。行政指导是一个典型的非职权性行政行为，是行政机关在职责范围内实施的指导、劝告、建议、说明、提醒、警示等柔性管理行为。它具有示范引导性、广泛适用性、非强制性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性、沟通协调性等诸多特点。我国的行政指导规定大多数是在实行改革开放以来向社会主义市场经济体制转轨过程中出台的，这说明行政指导是适应市场经济发展要求的行政活动方式。行政指导是一种新型行政行为，鉴于社会发展变化的速度加快，社会的复杂程度加深，行政执法任务越来越重、要求越来越高、人手不足，行政机关为改变这样的状况而更有利于实现以人为本、行政为民的现代行政法治目标，便积极采用一些柔性管理方式，与那些刚性手段相配合，实行刚柔相济的行政执法，因此行政指导便产生了。

二、行政咨询是指咨询机构用科学方法，通过对相关信息的研究，对行政过程所出现的问题做出解答，以此影响行政决策的活动。行政咨询使行政信息的获取更具有针对性。行政信息工作是为行政管理服务的，这种服务性质决定了信息工作必须符合行政管理的要求或需要。为能及时提供可靠信息作为咨询服务的基础，这就要求信息管理者在管理上下功夫，保障各要素的有机结合，充分发挥信息系统的作用与效能。以外，行政咨询对信息贮存和潜在价值的挖掘等也有积极意义。

三、行政服务原名行政审批服务，是集信息与咨询、审批与收费、管理与协调、投诉与监督于一体的综合性行政服务体系。它既是现代行政法中的合作、协商的民主精神发展的结果，也是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预双重缺陷的一种补救方法。

那么综上所述我们可以总结出非职权性行政行为的特点

第一，行政性，非职权性行政行为的实施主体仍是行政主体，是以调整行政关系为其基本内容的一种与行政相关的行为，非职权性行政行是通过一种非行政职权与实施行政职权行为达到殊途同归的目的。

第二，多样性，法律对非职权性行政行为具体方法没有做出明确的羁束性规定，而是由行政主体根据实际情况决定采取具体的指导，咨询，服务方法。非职权性行政行为的最终成立不是由行政机关单方面意思表示决定的，而是通过说服、教育、示范、告诫、建议、指示、帮助、服务等不具有法律强制力的方法，促使相对人为或不为一定行为的非强制。

第三，自愿性，非职权性行政行为不同于其它行政行为，只能采取民主、自愿的方式，充分理、耐心宣传、相互勾通，取得相对人的同意，使其自愿与行政机关合作，使行政机关的意思表示取得相对人的同意与协助，并接受行政机关的指导，帮助。

在实行市场经济国家的行政管理中，非职权性行政行为起到了越来越广泛的应用，成为现代行政法制的重要补充。非职权性行政行为虽然功能颇多，但是对非职权性行政行为的指责也不为少数，之所以如此主要在于很多的非职权性行政行为行为长期游离于行政法之外，缺少必要的法律规制，这不仅使其功能大打折扣，而且相对人的合法权益也会因此受到侵犯。在明确了行政机关应对其违法与不当或者是失职并且不积极采取积极的非职权性行政行为就要承担法律责任的前提下，建立相应的救济制度确保相对人的相关合法权益，正常运行保障行政指导的意义是重要的。

在发展我国市场经济和加强民主法制建设的过程中我们应该以更开放、更科学、更理性的态度来对待我们国家的行政法治经验，结合我国的实际情况，充分发挥非职权性行政行为的积极作用，不断地解决实践中存在的问题。通过制度创新，建立科学合理的非职权性行政行为的救济机制，争取早日实现非职权性行政行为的法治化。

（作者单位：辽宁大学）