少数民族地区政府行为与生态文明建设

生态文明状况分析

怒江傈僳族自治州位于云南西北部，辖泸水县、福贡县、兰坪县和贡山独龙族、怒族自治县。境内主要聚居着傈僳族、怒族、独龙族，少数民族占总人口的91%，其中傈僳族占总人口52%，土地面积14703平方公里，耕地面积50569公顷。据怒江州扶贫办统计，全州人均收入低于1196元的贫困人口还有14.07万人，占农村总人口的46%。2008年，怒江州城乡居民收入分别为8042元和1448元，不到全国平均水平的1/3和云南省平均水平的1/2。

怒江州委、州政府坚持突出环保谋发展，把经济建设和环境保护放在同等重要的位置。 为促进社会经济和环境协调发展，怒江州州政府积极做好环保规划工作，启动怒江生态州建设规划编制工作；同时启动各项与生态保护、修复有关的活动，如云南环保世纪行大型活动、 生态修复工程全民大行动等活动。此外国际组织与非政府组织的重视当地生态文明建设并积极给予援助。2006年4月9日至12日，联合国教科文组织专家联合省内各高校的专家学者以及政府部门人员，到怒江州就“三江并流”怒江片区进行例行监测考察。

但在调查过程中并没有资料显示有怒江州本地的环保组织有所作为；在对当地居民的调查中，我们发现他们普遍具有一定的生态保护意识，但相对于生态保护意识，缺乏实际实施的行动，也就是说在当地居民中生态保护也只是口头上的东西，并没有真正落实到实处。

政府行为分析

首创了“怒江开发与保护立体建设”模式

通过“山顶封和禁、半山移和退、河谷建和育”三大区建设，以“百万亩林果基地”建设为核心，以“三江并流”世界自然遗产、高黎贡山部级自然保护区和省级自然保护区为保护对象，以天然林保护工程和退耕还林为主要手段，以集中治理水土流失、泥石流和滑坡等地质灾害为重点，以修复生态系统、提高生态系统服务功能为目标，改善流域内的生态环境，着力推进怒江和澜沧江流域立体生态建设。

为进一步扩大已取得的成绩，怒江州计划根据怒江水电开发和环境保护相结合的原则，结合怒江高程生态差异明显的实际，通过“山顶封和禁、半山移和退、河谷建和育”三大区建设，建立“怒江开发与保护立体建设模式”。

“以林保水、以水发电、以电护林”的循环经济模式

怒江州水能资源丰富，但由于怒江洲州水能资源开发河段处于中上游地区，区域生态环境十分敏感和脆弱，水电开发带来的水库淹没、移民安置、地质灾害、生态环境改变等环境问题十分突出。因此，加强怒江水电开发环境问题的研究工作，通过“怒江开发与保护立体建设模式”，形成 “以林保水、以水发电、以电护林”的循环经济模式，统筹“人与自然”的关系，实现水电开发与环境保护的协调发展。

有条不紊地推进城市环保基础设施建设，同时推进生态乡镇建设

怒江洲生态乡镇建设项目的实施是要以点带面，以生态乡镇为试点寻找一条使全州在生态环境保护和经济建设共同发展的可持续发展之路。内容包括农药、化肥污染控制及使用管理，生态农业推广，农村环境治理保护。

生态保护与补偿制度的建设

1、开展了生态移民开发政策研究及其他与生态保护相关的立法活动。

制定了水土保持配套法规和规章制度。根据《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国水土保持法实施条例》的有关精神，结合兰坪县实际情况制定了《兰坪白族普米族自治县水土保持实施办法》以及《关于划分水土流失重点防治区的公告》等地方法规。

2、坚决执行开发建设项目三同时制度。

2005全州共进行现场执法监督检查179人次。对各项建设项目进行了“三同时”检查，“三同时”执行率为100%。

3、目前怒江州还未出台与生态保护补偿相关的法律、法规。

没能从法律的角度明确开发者治理和恢复生态环境的责任，不能有效保障在开发过程中受到影响的相对弱势群体的合法权益。

据统计，1997年森林禁伐前，木材收入占怒江州地方财政收入比重约30%，禁伐后，木材收入基本为0。停止采伐后，由于相关补偿标准过低，农民利益也受到较大程度的损害。福贡县上帕镇腊竹底村村民迪路东告诉记者，由于不能砍树了，又没钱买煤炭，每年9月开始就要到江边捡一些上游冲下来的枯树枝准备过冬的柴火。

政府在生态文明建设面临的主要问题及对策研究

政府在生态文明建设面临的主要问题

1、土地资源容量有限，生态环境脆弱，人地矛盾激化，毁林开荒、陡坡垦殖极其严重，怒江、澜沧江流域生态破坏严重，水土流失加剧，农村面源污染日趋严重。

怒江两岸海拔1500米以下的原始森林已荡然无存，1500米到2000米之间的植被也破坏严重。由于人口持续增长，为解决粮食问题而盲目扩大耕地，毁林开荒、陡坡垦殖极其严重。陡坡垦殖导致怒江州有林地减少，裸土地和裸岩、石砾地增加，水土流失严重，土壤耕层变浅，肥力下降，自然灾害频繁，陷入“越穷越垦、越垦越穷”的恶性循环。如何在发展经济，提高人民生活水平，改善人民生活状况和生态保护、修复之间找到一个平衡点，使两者能和谐发展，是州政府面临的重大难题。

2、受经济发展水平阶段性的制约，长期延续着粗放型经济增长方式。

怒江州是资源最富集的地区,但由于生存需要和基础建设欠投入、优势资源欠开发，陡坡垦植和砍柴取暖的生产生活方式继续延续，生态环境恶化的趋势仍然得不到有效遏制，重建设轻保护的现象还较为突出，过度的开发利用导致部分地区环境负荷过重，因灾因病致贫现象十分突出，生存与发展的形势十分严峻。

3、环境整体管理能力薄弱环境保护监管机制不完善，投入不足，环境预警及应急能力严重缺乏，环境执法、监测、科研、宣教、信息能力建设滞后，运行经费缺乏，为环境管理科学决策提供的支撑能力严重不足。

4、随着经济建设步伐不断加快，高耗能产业的进一步发展，污染物排放量将大幅度增加，治理难度也将进一步增大，环境污染物排放总量控制与经济发展矛盾更加突出。七是由于历史的因素，部分重要河流的水质还处于严重污染状况，水环境污染问题仍然十分突出。

政府在生态文明建设的主要对策

1、坚持并强化环境分区调控与管理。

由于生态环境脆弱，土地资源有限，人地矛盾突出，首先我们就必须对地域内的环境进行分区调空，因地制宜的管理，不能一概而论。

（1）对于科学规划后认定的具有可开发性的区域，要坚持环境保护优先，加快产业结构优化升级，促进增长方式转变，加快城镇区域环境综合整治力度，大力削减主要污染物排放总量，做到增产减污，解决突出的环境问题。

（2）对于生态林地区、典型原生生态系统、珍稀物种栖息地、集中式饮用水源地及后备水源地等具有重大生态服务功能价值的区域以及水土流失敏感区、重要湿地区、地质灾害敏感区等生态环境极敏感区域要限制开发。并坚持以保护为主，合理选择发展方向，发展特色优势产业，确保不会导致环境质量的下降和生态功能的损害，积极开展重点生态功能保护区的建设，促进区域生态功能的改善和提高。

（3）自然保护区和“三江并流”世界遗产核心区，要坚持实行强制性保护，依据法律法规和相关规划严格监管，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合功能定位和国家禁止的开发活动，这一类区域边缘地带的经济发展要发挥好生态资源优势，用经营生态资源的理念支持区域经济发展。

2、坚持推动循环经济发展，促进社会经济和环境保护协调发展。

贯彻落实国家有关发展循环经济的方针、政策，严格环保准入标准，废除落后工艺和设备，明确生产者、开发者的环境责任，促进社会经济和环境保护协调发展；结合城市总体规划、生态环境功能区划的要求，合理确定工业发展布局，促进污染物的集中治理和废物的综合利用；严格环境准入，提高环保准入要求资格；严格项目落户要求环保资格，严禁设置可能造成隐患的工业企业。

3、加强生态保护监管，提高预警应急能力。

加强环境执法监督和环境监测预警，尽力提高环境保护监管能力和环境管理支撑能力，提高对突发环境事件预警能力和应急处理能力。

4、加强污染防治，改善环境质量。

努力实施污染物排放总量控制制度，确保完成国家确定的环保约束性指标，解决人民群众最关心的突出环境问题，切实改善重点区域的环境质量。

（作者单位：云南师范大学历史与行政学院）