浅议我国政府信息公开制度的国际法理论基础

摘　要：以WTO透明度原则为依据，在分析我国政府信息公开制度存在诸多问题的基础上，提出了完善我国政府信息公开制度的措施，即在法律层面应制定政府信息公开法，从政府实践方面应运用信息技术推广电子信息共享机制，从教育层面要加强公民权利意识教育等。

关键词：透明度原则；政府信息公开制度；完善

中图分类号：D921 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）36-0101-02

入世背景下，WTO透明度原则对政府信息公开要求十分严格。长期以来，我国政府信息公开制度因缺乏专门的法律加以监督和引导，政府信息公开制度存在许多问题，如何完善已成为亟待解决的现实问题。

一、WTO透明度原则的含义

（一）我国实施政府信息公开制度的必要性

2008年5月1日起正式施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》），对我国政府信息公开的范围和方式等做了规定，为各级政府信息公开的实施提供了依据，其意义深远：一是对公民知情权的实现提供了保障。《政府信息公开条例》将信息公开作为政府依法行政的法定义务，能够保障公民充分行使政治权利，并有效参与到我国的政治生活当中，依法实施监督权。二是提高政府透明度，防治腐败发生。世贸组织的透明度原则要求我国政府尽可能完善相关制度，把信息公开作为政绩考核，让行政相关的制度层面和程序层面上相关信息公开，把涉及公共利益的信息向社会公开，是深化行政体制改革和防治腐败的必然要求。三是有利于促进经济社会的发展，维护社会的稳定。事实证明，那些吸引投资多、经济发展好的地区常常是政府信息公开做得好的地区，表明了当地政府的信用度。

（二）透明度原则的内涵

透明度原则是WTO的一项重要原则，其内涵大致可以分为三个方面：一是规则制定的透明度，即在法律规则制定的方面向广大公民公开，调动公民参与的积极性，增强民主性；二是相关信息制定过程的透明，主要指政府部门在制定或作出决策时应将此过程向公民公开，使公民们可以凭借自己的思维去判断和评价，公民只有在充分保障知情权的条件下，才能有效监督并保证政府的行为的合法和合理；三是决策结果的透明，对于政府的重大的决策或者对他人有影响的判断应向广大公民公开，让他们去了解这件事情的经过并对这结果有自己的判断。对于正确的结果，会对其他人今后的行为产生积极地影响。

在立法领域，透明度原则要求对市场经济有重大影响的规则如法律、法规、司法判决等必须做到公开和透明，不能在实现市场经济中依靠模糊不清的规则。依照法理学的原理来说，法律是能够对公民、各种组织以及国家的行为加以引导和约束的基本规则，能够对法律本身有所了解和认识是人们遵守法律的先决条件之一。这里的透明度不仅指产生的信息公开，还包括信息制定过程的公开。由此，透明度原则在立法过程中可以避免立法程序存在违法的情形，是法律的公正和权威得以树立。通过透明度原则，可以实现法治的价值目标，并把立法机关的自身行为及行为目的及方式纳入法制轨道，以此来实现立法的合法性和公正性，最终实现良好的法律效果。

二、我国政府信息公开制度存在的主要问题及原因分析

（一）我国政府信息公开制度存在的主要问题

1.《政府信息公开条例》规定不够详细

《政府信息公开条例》第8条关于“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”，该条所涉及的不得公开的政府信息范围相当宽泛，可操作性不强，具体哪些属于公共安全和社会稳定的不应公开的事项，该条例没有做出明确规定，这样会使个别政府机关在实际操作中滥用自由裁量权，寻找各种理由来逃避公开信息的义务。

2.《政府信息公开条例》法律位阶较低

世界许多国家是以法律的形式规定政府信息公开制度，其法律位阶和效力层次较高。比较而言，我国的《政府信息公开条例》是由国务院制定并颁布的行政法规，与法律相比，其法律位阶和效力都较低。因此，当遭遇与其他的法律法规相冲突时，由于条例的位阶较低，便导致政府信息公开不能全面实施，同时也会使得政府信息公开的义务主体范围缩小。

3.政府信息公开的数量相对较少

虽然我国政府信息主动公开已经取得了明显的进展，但是还是有一些行政机关公开信息的数量偏少，另外公开的信息主要是关于公开办事制度和程序的信息，这样很难满足公民关于政府信息透明度的需求，导致该条例第9条关于“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息、需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息都要公开”得不到广泛落实，使政府信息公开制度某种意义上流于形式。

4.政府信息公开的救济途径不顺畅

《政府信息公开条例》是一部行政法规，其救济途径主要是行政诉讼，而我国《行政诉讼法》规定的受案范围相对狭窄，主要是针对具体行政行为，而政府信息公开的行为的定性目前尚未明确，往往具有抽象行政行为的特征，导致法院拒绝受理，实际中大量类似案件无法得到法院的及时和有效的裁决，从而限制了通过行政诉讼的途径对政府信息公开进行救济。

（二）我国政府信息公开制度存在问题的原因分析

上述问题的产生主要有以下几方面的原因：一是我国经历了两千多年的封建传统，受传统保密的思想的影响，使得一些官员产生官本位的思想，不愿意公开政府的信息，同时也造成了公民的民主意识薄弱，缺乏维护自己知情权的意识；二是虽然我国制定了政府信息公开条例，构建了政府信息公开的总体框架，但由于具体的实施细则和相关配套制度并没有建立起来，使得政府信息公开并未达到预想效果；三是司法救济制度不健全，并且缺乏严密的法律和制度支撑，对于政府信息公开的诉讼救济制度没有相关的司法解释。

三、WTO透明度原则对完善政府信息公开制度的启示

通过上文对WTO的透明度原则和我国政府信息公开制度的分析，笔者从透明度原则的视角，提出以下完善我国政府信息公开制度的措施：

1.明确不公开的法定情形

我国政府信息公开的制度是以公开为原则、不公开为例外。实践证明，例外的情况列举越详细，那么能够公开的信息则会越多。目前世界上很多国家将国家秘密确定为政府信息公开的例外，我国应同样如此，具体可依据《中华人民共和国保守国家秘密法》确定我国的国家秘密，并将具体范围明确列举在我国政府信息公开条例中，增加可操作性。

2.制定位阶较高的《政府信息公开法》

尽管我国制定了政府信息公开条例，但由于其位阶较低，并没有形成最高法律权威的法典，因此制定政府信息公开法才是我国真正意义上的法律。目前，许多西方国家都制定了政府信息公开法，并建立了完善的政府信息公开制度。他们都在法律当中明确规定了应当公开和不予公开的信息范围，具有很强的操作性。我国可以吸收国外的先进经验，并结合我国的国情，制定与我国的经济发展相适应的《政府信息公开法》，使我国的政府信息公开与WTO透明度原则要求接轨，走上法制化的轨道。

3.建立阳光政府，推行电子政务

阳光政府就是透明的政府，就是将政府运行的各种环节暴露在阳光下，实行政务公开，这样可以使公民更好地了解政府掌握政府的信息，使人民充分享受知情权和监督权。同时有利于公民更好的监督政府，防治腐败，让人民群众参政议政，大力推进民主政治建设。许多政府机关都在推行网上办公即电子政务，实行信息共享机制，这不仅提高了行政机关的办事效率，而且大大降低了行政成本，避免不必要的开支。最重要的是，人们可以通过这个平台轻松地了解政府的信息，而不是通过传统的申请模式经过行政机关的层层审核来获取信息，加强了百姓与政府之间的了解。

4.加强公民意识，完善监督机制

要完善我国政府信息公开制度，就必须加强公民的权利意识，让公民参与和监督政府信息的公开，来审查和监督政府信息公开的工作人员的行为是否合法。首先要加强公民教育，提高公民的文化素质和政治素质；其次要通过尽可能多的方式增加公民获取信息的渠道，提高公民政治参与的积极性和对信息捕捉的敏感度，充分发挥公民对政府信息公开监督的作用。最后，完善公民监督、社会团体监督、舆论监督等多种监督形式，形成良好的社会监督体系。

5.完善政府信息公开的救济制度

完善政府信息公开的救济制度最主要的是增加行政诉讼的受案范围。为了加强对公民知情权的保护，促进我国政府信息公开制度及救济制度的发展，扩大我国行政诉讼的受案范围、确立抽象行政行为的可诉性势在必行。

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