浅议纳税服务优化的理论基础及途径

在转变政府职能、构建公共服务型政府的背景下，税务部门作为政府重要的经济管理部门，其管理理念也由传统的管理监督型向现代管理服务型转变，纳税服务已经成为当前理论界和税务部门研究的热点。近年来，纳税服务虽然在制度、方式、措施等方面都取得了重大进展，但是，纳税人日益增长的服务需求与税务部门有效供给不对称的矛盾依然存在。因此，在分析纳税人需求的基础上，构建以纳税人需求为导向的纳税服务体系，是当前纳税服务工作必须考虑的转型之路。

一、纳税人需求分析

1、马斯洛的“需求层次理论”

“需求层次理论”是研究人的需求结构的一种理论，由美国心理学家马斯洛1943年首次提出。马斯洛的“需求层次理论”把人的需求依次由较低层次到较高层次分成五类，即生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求与自我实现需求。他认为，当人的某一级的需求得到最低限度满足后，才会追求高一级的需求，如此逐级上升，成为推动继续努力的内在动力。

2、纳税人需求层次的划分

纳税人作为独立的法律主体，与自然人一样，对税务机关纳税服务的需求也存在多样性和层次性。纳税人的需求主要包括以下几个方面。

（1）纳税人的生存需求。纳税人的存在需求不仅包括办理税务登记、购买发票等需求，也包括获得减免税、出口退税等税务行政许可和税务行政审批程序的需求。作为一个具有独立经济利益的纳税主体，生存需求是一般企业开展正常生产经营活动以及在复杂的社会竞争中得以存在所需要的基本条件之一，就如同自然人对衣、食、住、行的需求一样，是广大纳税人对税务机关最普遍、最基本、最直接的服务需求。

（2）纳税人的安全需求。纳税人的安全需求主要是指纳税人防范税收风险、避免税务行政处罚的需求。现实中，绝大多数企业主观上都不愿违反税收法律法规、受到税务行政处罚，都希望在税收政策许可的范围内，通过合法、合理的途径争取税收优惠，减少税收支出，降低纳税成本，提高企业经济效益。因此，企业渴望税务机关帮助把好“税收风险关”。规避税收风险就如同自然人对自身“安全需求”一样，是纳税人在税收方面的“安全”需求。

（3）纳税人的文明办税需求。纳税人的文明办税需求主要包括对税务机关办税环境、对税务人员办税态度等方面的需求。一般来说，纳税人到税务机关办税，往往需要设施齐全、办税方便并受到税务人员应有的尊重和礼遇，这就如同自然人“自尊需求”一样，是纳税人对税务机关提出的“尊重类”服务需求。

（4）纳税人的自我实现需求。纳税人的自我实现需求不仅包括对税收资金使用和分配的监督需求，也包括参与税收立法和决策的需求。一方面，纳税人作为国家税源的提供者，支撑着整个社会的正常运转，同时也包含着对所缴纳的税金如何使用以及使用效率等问题进行监督的需求。另一方面，纳税人作为税收法律关系的主体，在涉及纳税人权利和义务的重大税收政策措施制定或税务案件审理中，纳税人有参与税收立法和决策的需求。这既是保护纳税人权利的需要，也是民主议政、民主监督的要求。

3、需求层次分析是纳税服务优化的基础

纳税人的各种服务需求并不完全独立，各个层次的需求之间存在着交叉。比如，纳税人在发生避税行为时，既存在生存需求，也存在安全需求。但是，根据马斯洛“需求层次理论”和基层税务实践经验，纳税人的各种服务需求也具有一定层次性，并且以生存需求为基础由低到高依次排序为：生存需求安全需求文明办税需求自我实现需求。纳税人的自我实现需求是纳税人最高层次的需求，一般而言，在低层次需求得不到满足的情况下，纳税人不会产生自我实现需求。

“满足纳税人需求，提高纳税人满意度”是实施纳税服务的基点和导向，充分尊重纳税人合理诉求，区分纳税人不同情况、不同需求，有针对性地实施不同的纳税服务手段和措施，构建以纳税人需求为导向的纳税服务体系，是新时期提升纳税服务质量的重要举措。

二、当前纳税服务工作中存在的问题

1、纳税服务效率有待提高

一方面，当前征管流程节点设置不够合理，办税流程较复杂，纳税人办理涉税业务往往要经过很长时间的等待，纳税服务效率较低。另一方面，整个社会信息网络还不够健全，税务信息化建设对纳税服务也缺乏整体的规划和建设，这种信息不对称、不够共享的情况，导致社会资源未得到充分利用，纳税服务成本高。由于与银行、工商、公安、媒体等部门之间缺乏沟通与联系，协税护税作用没有得到充分发挥，严重制约了纳税服务社会化的进程。

2、规避风险服务有待提升

大企业很多税收问题主要源于对政策理解的不到位，有时理解角度不同、把握深度不够，极易导致执行政策的偏差。而目前的税收政策咨询服务仅满足于面上共性税收政策宣传解读，对个性化服务需求则不够重视，同时，税务机关侧重于关注政策的事后落实，缺乏事前的宣传筹划。

因此，因信息、技术、能力等多种因素的制约，基层税收管理员不能及时的全面掌握各企业面临的涉税风险，很难及时、主动地帮助企业化解税收风险。

3、纳税服务理念存在误区

传统的纳税服务理念存在两个误区：一个误区是按照过错推定的惯性思维，过分强调纳税人的义务而忽视其权利，没有从传统的管理者角色转变到管理服务者的角色上来，纳税服务缺乏主动性、自觉性和创新性；另一个误区是误将税收执法与纳税服务对立起来，认为强化纳税服务可能导致依法治税淡化，其实，依法治税与纳税服务是相辅相承、相互促进的关系，二者具有同一性和渗透性。

4、纳税服务考评体系不够健全

就税务机关内部而言，没有建立健全纳税服务评价系统和责任追究机制，难以对纳税服务工作进行量化考核。就外部来看，缺乏有效的外部监督机制和纳税人广泛参与的纳税服务评价机制，没有为纳税人提供宽泛、合理的渠道来实现对税务机关服务水平的监督与评价，造成信息沟通渠道不畅，反馈乏力，最终无法形成对纳税服务工作水平提高的良性促进。

三、基于纳税人需求的纳税服务优化

纳税人的需求与社会经济发展水平、纳税人经济规模水平和纳税人的教育程度直接相关。经济规模越大、受教育程度越高的纳税人对于文明办税需求、自我实现需求的意愿越强。很明显，标准化的服务内容并不能反映出此类高端纳税人的服务意愿。与此同时，经济规模较小、受教育程度不高的纳税人需求相对简单，它所关注的仅仅是生存需求、安全需求，即税负能否降低，是否会遭受行政处罚以致影响企业正常的生产经营，至于税务机关服务能力如何，反而不关注。

因此，税务机关要根据当地经济社会发展水平及纳税人实际情况，掌握纳税人的需求层级，建立纳税人需求信息数据库，并逐步建立与纳税人各层次需求相对应的纳税服务体系，有针对性地完善纳税服务，重点提供纳税人急需的纳税服务措施。

1、优化服务流程，推进信息化建设，提高纳税服务效率

要将各类办税服务资源尽可能整合到办税服务厅，实行集中管理，强化办税服务厅作为纳税人服务中心的功能作用，充分发挥服务资源集中的聚合效应。不断简化办税流程、办税环节、审批程序，积极推行一窗式、一站式服务，尽可能减少纳税人办税时间，提高纳税服务效率。

要充分运用电子技术，进一步加强和完善税务信息网络建设，拓展网上办税服务功能，用信息化推进税收管理现代化和纳税服务社会化，使纳税人在现代税收管理中享受到方便、快捷、高效的纳税服务。

2、推进税收风险管理，强化涉税风险预警服务

要把全面推进税收风险管理与强化涉税风险预警服务有机结合起来，建立和完善风险规划、风险识别、风险评价、风险应对等服务机制。要将纳税人的实际情况和预警值进行比对，对纳税人达到预警值的事项进行提醒，督促纳税人及时办理相关涉税事项。要经常开展日常风险评估，提醒并督促风险等级较高的纳税人及时自查，并针对自查过程中发现的问题进行自我纠正，减少甚至消除税务稽查发现问题的可能，减少办税环节，降低涉税风险。还要针对不同纳税人群体，对税收政策开展分类分专题解读，方便企业系统深入把握，提高针对性和实效性。

3、更新服务理念，促进征纳和谐

税务机关要突破陈旧落后的税收服务理论的障碍和误区，树立“以纳税人为本”的理念，强化“征纳双方是平等的法律地位”、“公正执法是最高层次的纳税服务”等现代税收思想。要把工作的主导方向由以满足自身的征税管理需求为主转变为以服务纳税人的纳税需求为主。在税收制度的制定、管理流程的设置和纳税方式的提供等方面，做到方便纳税人、尊重纳税人、服务纳税人，在管理过程中充分体现尊重和维护纳税人权益。

4、健全纳税服务品质管理体系，提高纳税人满意度

把纳税服务工作纳入目标管理考核，要依据纳税人需求的层次性差异，建立科学完善、以量化为主、可操作性强、内外结合的纳税服务考核体系，通过严格考核和兑现奖惩，确保纳税服务工作取得实效。要选择并运用科学的纳税服务考评方法，包括建立常态化的第三方评估机制、运用统一的电子服务评价系统以及发放高质的调查问卷表等。

此外，纳税服务补救是满足纳税人需求的第二次机会，因此，要建立相关纳税人举报投诉制度和纳税救济制度，并设立专门的纳税服务维权机构，完善纳税争议快速调解程序，协调解决纳税人与税务部门的争议和矛盾。

5、加强与其他部门的沟通与合作，加快纳税服务社会化进程

中介机构是联系税务机关和企业的重要纽带，中介机构在规范和监督会计制度和财务核算执行方面发挥着重要作用。因此，要增进税务机关与社会中介组织的联系和沟通，更好地发挥税务中介机构在税收工作中的作用，促进纳税服务体系和税收征管体制的完善，构建诚信、健康、和谐的税收环境。

此外，要加强税务机关与其他部门之间的沟通与联系，并积极推进社会力量参与治税，形成“政府领导、地税主管、部门配合、社会参与”的治税格局，促使纳税服务社会化。