从温州拆迁安置政策审计浅析政策跟踪审计管理

摘要：国家重大政策措施的执行是跟踪审计的重要领域。加强对政策跟踪审计管理的研究，是确保实现审计目标的关键所在和重要保证。本文结合温州政策跟踪审计的工作实践从项目的确定、组织形式的部署、介入时机的选择、实施管理、职责界定和成果开发等方面研究政策跟踪审计的管理重点。

关键词：拆迁安置；政策；跟踪审计；管理

中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）01-0-01

政策跟踪审计通过对涉及当地经济社会发展重大政府决策的审计，监督政府决策过程，追踪决策执行结果，促进政府行政决策的科学化、民主化，以切实推进公共行政管理体制的建立和完善。审计署于2008年7月的《审计署2008至2012年审计工作发展规划》，明确提出了把国家重大政策措施的执行作为试行全过程跟踪审计五个领域之一。加强对跟踪审计管理的研究，是确保实现跟踪审计目标的关键所在和重要保证，同时也是更好地发挥“免疫系统”功能的内在要求。

一、温州拆迁安置政策跟踪审计实例

2007年温州市审计局在对某旧城改建指挥部审计中发现，该指挥部存在：安置房建设周期长，超期限回迁现象普遍，大多数拆迁户不能在规定的协议时间内进行回迁；安置模式单一，绝大部分采取就地安置方式，导致拆迁安置逾期过渡费支出过大且逐年增加；剩余安置房处置缺乏透明度，引起拆迁户不满，存在诱发社会不稳定因素；指挥部建设资金缺口巨大，现行的指挥部建设体制存在“花别人的钱，为别人办事”弊端，效率低、绩效差等问题。温州市审计局在以后的两年时间里，分别对另外两家城市建设指挥部和一家承担拆迁安置房建设任务的房开公司进行审计，同时开展了温州市拆迁安置过渡费支付等情况的专项审计调查，重点对本市拆迁安置情况、剩余安置房源处置、指挥部体制现状进行跟踪审计。跟踪审计结果进一步从体制、机制、制度以及政策措施层面印证了现行的拆迁安置政策和指挥部建设体制存在画地为牢、各自为政的城市建设模式问题。温州市审计局及时向市政府提出了审计建议和对策：完善现行的拆迁安置政策，改变现有的以就地安置为主的拆迁安置模式，逐步实现多元化补偿安置方式，即以货币补偿安置、外迁实物安置、现房即时安置对单一的就地实物安置(期房)进行有效地分流；对城市建设项目中多余的安置房、经济适用房，由各建设单位交由市政府统一调度；待时机成熟，对现行的城市建设体制进行改革。审计建议引起温州市政府和有关部门的高度重视，市政府出台了《温州市人民政府办公室关于加快温州市区在外过渡五年以上被拆迁户住宅安置的意见》，规定：“鼓励拆迁房货币化安置和外迁安置。对被拆迁人选择货币化安置和外迁安置的要实行优惠鼓励政策。加强安置房源的统一调配，市区凡拆迁安置后的多余住宅房源，原则上统一移交市房管部门作为廉租住房、经济适用住房和拆迁安置房的房源统筹调剂使用。”同时，上述审计成果也为温州城市建设运行机制和投融资体制改革提供了决策依据。2010年10月，市委市政府出台了《关于调整完善城市建设管理体制的实施意见》，撤销各类城建指挥部，通过调整与整合分别组建市城市建设投资集团公司、市公用事业投资集团公司，加大政府性项目投融资力度，加快城市基础设施和社会公益性建设项目，进一步强化了城市建设综合协调和资源整合。

二、政策跟踪审计管理的重点

笔者认为，温州拆迁安置政策跟踪审计之所以取得这么大的成效，关键在于加强了对政策跟踪审计管理的探索。温州市审计局主要围绕以下几个方面展开强化了对政策跟踪审计的管理：

1.选择合适的政策项目。政策跟踪审计项目的选择要考虑两个方面的因素：一是政策项目本身的重要性因素；二是审计机关自身能力的因素。刘寰(2009)等人结合我国国家审计机关的特点，提出当前应选择那些与日常审计业务密切相关的、影响深远的、经济性较强的、评价标准易于确定的政策项目来进行评估，具体包括: (1)法定评估项目; (2)应政府有关部门要求进行评估的项目; (3)带有示范性和试验性质的新政策; (4)执行中出现较大问题的政策项目; (5)公众反响强烈、事关国计民生的重大经济政策; (6)经济效益明显、效果显著的政策项目等 。温州市审计局就是从党委政府最关注的体制问题和群众最关心、最直接、最现实的利益问题着手，重点关注城市建设综合管理、拆迁安置、社会稳定等方面来确定的审计项目。

2.部署适当的组织形式。跟踪审计的组织方式是多样的，除了传统的跟踪模式，还可以与同步审计结合，可结合其它审计项目附带式跟踪；可以借现代网络技术进行联网实时跟踪；实施主体上也可以是社会中介组织或内部审计机构；审计类型上也可以是专项审计调查 。政策执行跟踪审计一般应采取混合型跟踪审计方法，要根据跟踪审计项目的特点，灵活采取审计、专项审计调查或两者相结合的方式，机动选择专门立项和附带式执行审计或审计调查的方式，综合运用定期跟踪、多次审计等跟踪方式。本次对温州拆迁安置政策的跟踪审计就体现了这一特点。

3.确定恰当的审计时机。审计时点的选择即跟踪审计介入的时机和关键点的选择，政策跟踪审计时点的选择决定了审计方式、组织形式和介入深度、力度的选择。按照政策真正落地、发挥作用、产生效果的时间不同，政策跟踪审计时点的选择也不同：(1)对于起效快的政策，需要审计机关在政策出台的较短时间内进行跟踪审计，以及时总结经验、发现问题，尽早加以调整。(2)部分涉及老百姓切身利益的政策在公布后、实施前甚至在酝酿阶段就可能会产生影响，需要审计提前介入、关口前移，在公布后立即展开审计工作；(3)对于一些起效的周期较长政策环境又处于不断变化之中的政策，特别是事关国家宏观发展全局的重大经济政策，不能只进行一次审计，而应密切关注政策的实施情况以及政治、经济和社会环境的变化，综合考虑影响政策发挥效应的多方面因素，分阶段、分时期选取多个时点进行评估，通常在政策执行的转折时期，如从无到有的试点时期，从点到面的政策推进期，政策普及后的成熟稳定期，都容易出现各种管理漏洞，或忙乱，或麻痹，营私舞弊也会趁虚而入，最需要加强审计监督。做为关系民生的拆迁安置政策，随着经济发展水平的提高和宏观政策的调控而断变化，应该分阶段、分时期、采取审计和专项审计调查相结合的方式进行跟踪审计。

4.检查执行情况，强化跟踪审计实施管理。跟踪不仅仅是时间上的持续或者追溯，还应该坚持问题为主线，在不同单位、不同时点实施跟踪，使跟踪“由此及彼”、“由表及里”。所谓由此及彼，是指对发现的问题，追踪问题漫延的程度或存在的广度，从一个单位跟踪到整个领域，从单个现象发现普遍问题；所谓由表及里，是指从通过检查政策实施情况，揭露政策执行中的新情况和新问题入手，从体制、机制、制度以及政策措施层面深入分析研究本质问题，提出审计建议和对策，促进政策的落实和完善。

5.准确定位跟踪审计职责。审计部门作为监督部门，应摆正位置，决不能越俎代庖，参与到被审计单位政策的制订、决策、管理过程中去。一方面准确定位好国家审计部门监督职责，发挥好国家经济社会运行“免疫系统”功能的作用；另一方面可以有效防止其中可能产生的道德败坏和腐败风险。

6.关注审计效果，重视审计成果开发管理。及时通过信息、专报等形式反映新情况、新问题，并根据反馈信息及时调整跟踪审计工作。如上述对温州市拆迁安置政策执行、指挥部建设体制的跟踪审计，始于将旧城指挥部审计发现的情况，再通过以点带面的形式进一步对温州市拆迁安置政策执行和指挥部建设体制进行跟踪审计，取得了很好的社会效果。

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