公用企业滥用行为与“混合型”管制改革

作者简介：唐要家(1971－)，男，东北财经大学产业组织与企业组织研究中心(大连，116025)，副教授。研究方向：反垄断与管制经济学。

刘大伟(1974－)，男，辽宁在学法学院(沈阳，110036)，博士生。研究方向：法经济学。

[内容摘要]公用企业滥用垄断地位行为是管制改革和中国反垄断法中的核心问题。本文采用线性城市模型证明，管制改革中纵向经营在位企业具有采取排他对新企业实行市场封锁的激励。在此情况下，混合型管制体制具有相对的效率优势。中国自然垄断行业具有自然垄断、行为垄断和行政垄断三重交织的特点，垄断性公用企业具有特殊的滥用行为产生机理和滥用行为方式。反公用企业滥用行为应建立“混合型”管制体制模式，将深化行业管制体制改革和反垄断执法有机的结合起来。

[关键词]公用企业；滥用行为；混合型管制体制

自然垄断行业放松管制改革的核心是建立激励性运营体制，这不仅需要通过在竞争性环节引入竞争以建立竞争性的市场结构，而且还需要形成有效的市场竞争行为。在管制改革中，由于在位企业通常拥有自然垄断性的“瓶颈”设施，新进入企业只有接人该“瓶颈”设施才能提供最终的服务。在位企业采取纵向排他等限制竞争行为时，新进入企业往往难以与之有效地竞争。如果垄断行业改革仅仅形成竞争性市场结构而不形成竞争性的企业市场行为，则改革并不会带来经济效率的改进。因此，在保留上下游企业之间纵向协调机制的情况下，如何有效管制纵向经营的在位企业滥用支配地位行为便成为政府管制政策和反垄断政策的核心，管制体制正面临如何从以拆分为主的结构性管制向以反垄断为主的行为性管制的转变。

一、纵向相关市场中公用企业的“市场封锁”激励

我们采用线性城市模型来分析一体化在位企业是否有激励采取提高竞争对手成本和降低接人质量等排他来对新进入企业实行市场封锁(foreclosureure)。假设存在一个长度为1的线性城市，消费者均匀地分布在城市线上，有两个网络企业，网络1为在位者，网络2为新进入企业，二者分布在城市的两端。企业1是一个一体化的在位企业，它垄断上游市场的瓶颈设施，并在下游市场参与竞争。两个网络企业之间的产品替代率是由消费者购买每单位产品的交通成本t来表示的。U1和U2分别是消费者消费网络1和网络2服务的总效用。假设U1≠U2，以此表示两个网络服务之间的产品差别度，这种差别化主要是反映网络服务的质量差别，如电信业中的噪音、接入等待时间、掉线率、通话质量等方面。P1和P2是网络1和网络2服务的价格。纵向一体化在位企业的成本为C1，独立下游进入者的成本为C2。假设消费者都购买网络服务，购买的数量是X。

从(14)式可以看出，U1－U2越大，企业1的产出和利润就越高，竞争对手的产出和利润就越低。由于每个企业的利润函数中自己的成本为负号，竞争对手的成本为正号，则自己成本的下降会增加产出和利润，竞争对手的成本上升会增加自己的产出和利润。因此，在放松管制改革过程中，纵向经营公用企业有激励采取排他来排斥其他企业的进入竞争。在以引入竞争为主的管制改革中，如何有效管制拥有瓶颈设施的一体化在位企业的排他成为管制改革中的重要问题。

二、纵向相关市场下的公用企业管制体制

(一)非接入管制下的纵向一体化

在接人没有受到管制的情况下，在位企业的总成本是由垄断市场的运营成本C和竞争市场的运营成本C1构成，CW=c+c1。

下游市场独立的竞争性企业的总成本是由竞争市场的运营成本c2和接入价格a所构成。由于接入价格a是在接入成本C基础上的一个价格加成δ，因此下游市场独立的竞争性企业的总成本可以表示为：C2E=c2+a=c2+c+δ

由于接入价格不受管制，在位垄断企业具有价格的制定权，因此出于排斥竞争对手的目的，提高竞争对手成本的最好方式是通过提高接入价格来排斥进入者。当接入价格高到使进人者无利可图的时候，则实现了完全的市场封锁。因此，对在位垄断企业的接入价格进行有效的管制是十分必要的。

(二)接入价格管制下的纵向一体化

在接入价格管制下，一体化在位企业的总成本仍为：CW=c+c1。此时由于接入价格受到管制机构的管制，在位企业的接入价格只能是一个有限的加成δ。此时下游市场独立的竞争性企业的总成本是C2E=c2+a=c2+c+δ。

在此体制下，当δ=0时，有利于新企业的进入，但是，这会产生对在位企业固定资产投资的“资产侵吞”问题。当　的时候，会有助于保持在位企业的投资激励，但是仍然会对新企业的进入造成一定的障碍。因此，在此体制下，管制者面临着如何在防止市场绕道的重复建设和保护在位企业的投资激励防止资产侵吞之间寻找到恰当解的问题。

(三)接入价格管制下的纵向完全分离

在纵向完全分离体制下，瓶颈设施由独立的企业来经营，其总成本是提供接入的成本　。两个下游竞争性企业的总成本分别是：

在纵向完全分离体制下，独立的瓶颈设施提供企业没有采取排他的工具，而且其利润受到管制机构的严格管制，因此不存在纵向排他的激励，不会产生纵向限制竞争的现象。由于其自然垄断特性，通常采取政府补贴和国有独资的独立法人制度。

纵向完全分离会产生双重加价和上下游交易关系不稳定的问题，尽管竞争会促使市场的价格降低，但双重加价会导致成本的上升，这既可能会抵消竞争价格降低效应，更可能的情况是在单个企业无法改变价格的情况下使企业的经济效益恶化，从而降低企业投资于设备维护升级和扩大生产规模的努力，造成产品供给的不足，最终可能会带来整体性的供给危机。

(四)混合体制下的纵向相关市场结构

上述三种管制体制主要是关注于价格，试图通过结构性的管制来消除企业的限制竞争行为。可是这些措施在防止限制竞争行为的同时，却带来很大的纵向交易和纵向协调问题，有可能会导致行业运营风险的加大。在纵向相关市场结构下，如果将以反限制竞争行为的反垄断和以管制接入价格为核心的经济管制有机的结合起来，则可以在有效防止瓶颈企业的纵向排他的同时，保持纵向经营结构的成本效率和以长期合约为核心的纵向交易协调效率。通过对公用企业适用反垄断法，可以有效的降低企业采取排他的激励，限制了在位企业的排

他；同时通过实行有效的接入价格管制，制定合理的接入价格，保证高效率企业的进入竞争和在位企业的投资激励。因此，反垄断和接入管制有机结合的“混合型”管制体制具有相对的比较效率优势，但是，这种体制需要以建立反垄断机构和行业管制机构之间有效的分工协调机制为前提。

三、公用企业的滥用行为及绩效

中国经济转型的渐进性特征决定了在管制改革的过程中具有独特的特征：一是由于在位企业拥有对“瓶颈”设施的控制权和不充分的结构改革，往往是一体化运营或通过股权、交叉人事任免等方式对竞争性环节和“瓶颈”设施环节都具有很强的控制力，是一个明显的一体化垄断企业；二是自然垄断行业公用企业的资产结构中国有股份一直占据绝对的优势，是典型的国有控股企业。

由于国有控股公用企业自身的治理结构缺陷，在政企不分和管制体制不完善的情况下，在改革过程中只要赋予在位企业利润动机，纵向运营的国有控股在位企业就有激励通过提高竞争对手的成本来阻止竞争对手的进入，以维持自己的市场垄断势力和垄断利润。在在位国有控股企业具有很强的纵向一体化控制能力和政企不分体制下，其排他主要体现在三个方面：

(一)“价格挤压”行为

在放松管制的改革过程中，经营自然垄断环节的在位垄断企业会运用受管制的垄断市场利润去交叉补贴它在竞争性市场中的业务，实行掠夺性的价格以排斥新企业的进入。由于“瓶颈”环节的价格和利润受到政府的管制，企业就有激励规避管制以谋取垄断利润。即在位企业通过纵向控制，通过竞争环节和“瓶颈”环节之间的内部定价实现利润转移。交叉补贴会导致受管制市场服务价格的上升，而在竞争性市场上一体化垄断企业会采取低于边际成本的定价，通过恶性价格竞争排挤高效企业的市场份额。因此，垄断性在位企业通过对自己的下游企业和独立的竞争性下游企业实行歧视性的价格，在竞争性市场对竞争对手实行“价格挤压”，以图将竞争对手从某些业务市场中排挤出去或压制其市场扩张。

(二)市场封锁行为

由于在位一体化企业控制着具有自然垄断性的“瓶颈”设施，具有天然的垄断地位，下游竞争者要提供服务参与市场竞争必须接入该设施才能实现。面对新企业的进入竞争，为了维护自己的垄断市场地位和垄断利润，一体化的在位企业就有激励通过拒绝交易、歧视性的接入政策等行为来排斥竞争市场上的竞争对手，使竞争对手处于不利的市场地位。在位企业排他一般包括：拒绝或拖延竞争对手的接入；通过搭售等提高竞争对手的成本；降低竞争对手提供服务的质量。

(三)行政性排他行为

在中国自然垄断性行业改革过程中，在政企不分的体制下，为了排斥新企业的进入和维持自己的垄断地位和经营上的特权，在位国有控股企业会通过行政性寻租的方式来提高新企业的进人成本，以达到排斥新企业进入的目的。只要寻租的收益大于寻租的成本，企业就会有很强的激励通过寻租来排斥竞争对手的市场进入。由于中国现有的行业管制体制和政府公共行政体制的不完善，行业主管部门很容易被企业所俘获，成为维护在位企业利益的代言人，在新企业进入审批、相关的管理政策等方面设置障碍，阻碍或拖延新企业的进入，或使其处于不利的经营地位，这是一种典型的行政垄断行为。

管制改革中的自然垄断行业本身具有自然垄断和行为垄断结合的特点，而中国自然垄断行业则具有自然垄断、行为垄断和行政垄断紧密交织的制度特点，行政垄断和经济垄断的结合更强化了在位企业的垄断势力和提高了新进入者的进入壁垒，增加了改革和管制的难度。在位企业市场势力的强可维持性，使垄断行业的价格长期严重背离合理的成本，伤害了消费者的福利；垄断性公用企业的排他，会排斥高效率新企业的市场进入和市场份额的扩大，会造成资源使用的低效率，而且由于排他，还会产生不必要的市场绕道和网络重复建设，形成过高的产业运行成本和资源配置的效率；而且垄断产生的高利润带来的社会生产性贡献较小，更多的是产生社会浪费性租金消耗。因此，垄断企业获得垄断利润是以牺牲消费者剩余和社会福利为代价的，垄断性国有控股企业的滥用行为会降低经济效率和伤害社会福利。

四、公用企业滥用行为与反垄断法适用的基础

传统上各国对自然垄断行业公共企业采取反垄断法适用除外制度，但是由于技术的进步和管制经济理论的发展，公用企业反垄断豁免的经济基础已经不再存在，传统上被看作自然垄断的环节完全可以引入竞争。由于市场竞争可以在非自然垄断环节有效地发挥作用，因此在竞争性环节经营的公用企业自然应该适用反垄断法，公用企业的滥用行为同其他竞争性行业的企业一样都应受到反垄断法的调节。因此，在管制改革中，各国都先后取消了对公用企业的反垄断豁免制度。日本是对公用企业反垄断适用豁免规定最完备的国家，但是出于国内经济发展和提高国际竞争力的需要，在20世纪90年代后已经对公用企业的豁免法律加以废止，对其适用反垄断法。欧盟在这方面的基本政策是，国有企业原则上同私营企业一样，适用相同的竞争规则。美国联邦法院和司法部都认为，自然垄断和行业管制不能成为反垄断法适用除外的理由，相反自然垄断有可能成为在位企业从事限制竞争行为的一个工具，因此公用企业应该同其他行业企业一样适用反垄断法。在反公用企业滥用支配地位行为中，公用企业拥有的垄断市场地位本身并不是非法的，因为在网络产业公用企业的垄断市场结构和一体化组织关系是具有效率基础的，但是其滥用垄断地位行为则有害于竞争和经济效率，应该受到禁止。

为了有效管制在位支配企业的纵向限制竞争行为，美国和欧盟在反公用企业滥用行为中采用了“必要设施原理”。在运用必要设施原理时，根据合理推定原则的要求，通常要求原告要证明其满足如下四个条件：第一，基础设施被一个垄断者所控制。这就是说对于不具有市场支配地位的必要设施拥有者并不适用。在自然垄断行业，一个企业之所以拥有市场支配地位，主要是企业所拥有的资产具有自然垄断特性。第二，竞争者不能够合理的复制基础设施。这个标准具有两层意思：一是反垄断机构需要检验是否其他企业目前也提供该设施，而不仅仅是该企业提供该设施；二是如果目前该设施不被提供，需要判断该设施是否能够被复制。第三，为了维护相关市场的竞争，接人必要设施是必需的。只有在拒绝接入必要设施会伤害下游市场竞争时，必要设施接人条款才能被加以应用。因此需要区分竞争必不可少的设施和仅仅对单个企业产生影响的必要设施。如果必要设施属于第一类，则反垄断机构将要求在位企业向其竞争者提供接人，以保护竞争过程。如果必要设施属于第二类，那么反垄断机构不应该强迫其开放接入，因为其他企业的接入与否并不影响市场的竞争过程。第四，竞争者存在向其他企业提供接入服务的可能性。可行性分析涉及到技术的可行性和经济的可行性。另外，还要考虑错误的强制接入所带来的行政成本和交易成本。在接人会导致在位企业对顾客的服务能力下降时，在位企业没有义务开放接入。

五、反公用企业限制竞争行为的混合型管制模式

在自然垄断行业管制改革过程中，反垄断和行业管制是互补的关系而非替代的关系，反垄断并不会完全代替行业管制，二者的有效组合会明显提高政府管制的效果。对中国自然垄断行业垄断性公用企业滥用行为的调整，需要将反垄断和行业管制有机地结合起来，采用混合型管制体制。

(一)尽快出台《反垄断法》，对公用企业滥用行为适用反垄断法

对于垄断性公用企业采取的各种排斥新企业接入或人为地提高新企业接人成本的行为，应适用反垄断法“滥用市场支配地位”的相关条款，不能因为其国有控股特点和自然垄断性而加以豁免。由于网络产业的技术经济特点，在位企业的垄断性市场支配地位并不是反垄断执法关注的重点。反垄断法关注的重点是垄断性国有控股企业不应该滥用其市场支配地位，伤害市场竞争和社会福利。对垄断性国有控股企业的限制竞争行为，反垄断应重点关注于在位企业的排他，并采用“合理推定”原则，对具体行为进行具体分析，权衡其效率效应和竞争伤害效应。另外，在管制公用企业滥用行为的过程中，应该建立反垄断机构和行业管制机构之间的分工协调机制，共同管理公用企业的限制竞争行为。

(二)完善接入价格管制体制，消除价格挤压行为

这里的核心是建立科学的接人资费体制和实行“非歧视性”接入资费政策。公用企业滥用行为的核心是网络接人问题，这要求对网络接入进行有效的管理，建立科学的接人资费体制。目前比较可行的方案是采用有效成分定价规则(ECPR)，该规则要求在位企业所收取的接人费不得超过在竞争性市场的机会成本，这实际上将在位企业的内部下属企业和独立的竞争性企业置于平等的地位，因而能够削弱在位企业实行“价格挤压”的激励，并防止低效率进入者的进入。“非歧视性”接人资费政策并不是指非一体化的瓶颈企业对不同市场或客户群实行的接入价格歧视，因为这种价格歧视可能是对市场需求弹性的一种正常反应，并不会伤害市场竞争和社会福利。“非歧视性”的接人资费政策主要是针对一体化在位企业对自己的下游下属企业和独立的下游竞争企业，通过不合理的内部转移定价而对竞争企业实行的“价格挤压”行为，这种行为是伤害竞争和降低社会福利的。另外，还要建立新型的普遍服务机制，逐步改变将接人费作为弥补企业提供普遍服务的成本补偿机制的做法。

(三)深化体制改革，消除行政垄断的制度基础

应继续深化民营化和管制机构体制改革，实现政企分开和建立独立、专业和受制衡的行业管制机构，形成科学的行业管制行政运行体制；在民营化改革中应采取分类改革的思路，在过渡期对于“瓶颈”设施环节的独立企业采用国有独资企业的制度形式，适用特殊法人法，对竞争环节企业深化产权改革和公司治理改革；深化垄断行业纵向结构改革，理顺纵向环节企业之间的资产关系、人事关系、交易关系和风险分担机制。

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。