专项资金改革下半篇

“如果把专项资金管理清单当成专项资金改革上半篇的话，政府产业基金的设立就是这篇文章的下半篇，是‘四张清单一张网’建设的深化，是财税改革的升级版。”浙江省财政厅厅长钱巨炎如是说。而这场升级版的财税改革已经在浙江省乃至全国开展得风生水起。

多层背景

2015年，浙江省大力推进政府产业基金工作，设立了总规模为200亿元的省级政府产业基金，其中省信息经济创业投资基金50亿元，省转型升级产业基金100亿元，省农业发展投资基金50亿元，重点支持信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造7大产业以及农业农村发展。浙江将通过3年时间，在全省各级政府设立1000亿元以上的产业基金，撬动1万亿元左右的产业投入。

据了解，浙江省政府产业基金全部由财政出资，资金主要来源于经清理保留的竞争性领域财政专项资金、盘活的存量资金、财政预算安排和基金投资收益等。浙江省财政厅有关负责人表示，在财政收入增速换挡、收支矛盾日益突出的背景下，要善于运用存量思维，把握资金进退节奏，做好增减文章。

设立政府产业基金的一方面原因在于，2014年，浙江省财政按照“四张清单一张网”建设和“两个一般不”的要求，建立了专项资金管理清单，财政专项转移支付由235个整合归并为54个，以清单的方式管权、管钱、管事，专项资金逐步从竞争性领域退出。但退出并不意味着财税对经济发展的不作为、不扶持，相反，通过专项资金的整合，结合浙江产业发展实际，研究更积极、更有效的支持方式，将市场的决定性作用和更好发挥政府作用有机结合起来。

另一方面原因是当前大众创业、万众创新正逐渐成为新常态下经济发展的新动力。浙江市场经济发达、民间资本充裕，创业创新氛围浓厚，社会资本正在寻找投资新“蓝海”。但同时，由于创业创新风险较高，投资者害怕失败、创业者缺少资金，需要政府构建良好的创业创新生态系统，提供“店小二”式的优质服务。于是，在这样的大背景下，浙江省政府产业基金应运而生。

财政的作用与创新

如前文所讲，浙江省产业基金重点聚焦于信息经济、环保等7大产业，主要投向创业创新领域，通过政府引导、示范，可稳定市场预期，平抑创业风险，给创客们“第一桶金”，这样做不仅在一定程度上缓解了企业“投资难、融资难”问题，从而更好地激发大众创业、万众创新的热情，而且有利于吸引科技、人才、资本等各种高端要素向浙江集聚，助推创新驱动发展战略深入实施。

相比于传统的专项资金扶持，产业基金具有明显的制度优势。从设计原理看，政府基金相当于“种子”基金，通过母、子基金链式传导放大，吸引带动金融资本、社会资本增加投入，可激发民间资本活力，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应。从运作机制看，产业基金改变了以往专项资金“点对点”的直接扶持和行政性分配，采取市场化运作方式，遵循市场规律，主要靠市场发现和培育新的增长点，有利于维护公平竞争的市场环境，也减少了设租寻租的空间。从资金统筹看，虽然近年来加大了专项资金改革力度，但仍存在“专项多、方向散、规模小”等问题。现在把分散的资金整合起来，并通过盘活存量资金等，设立产业基金，有利于增强财政统筹能力，维护各项产业政策的延续性和协调性，集中财力办大事。同时，也有利于盘活存量资金。从使用方式看，基金不是无偿扶持，而是股权式投入，有退出机制，可滚动、循环使用，有效实现资金积累，相当于建了一个资金的“蓄水池”和“风险池”，有利于防范并化解地方政府债务等财政风险。

相较于以往的创投引导基金，浙江省政府产业基金也表现出了它的创新性。

首先，虽然浙江省以往设立了多支政府基金，但财政对创业创新的支持仍存在方向散、规模小等问题，而且原来的创投引导基金的支持目标相对较为单一，而此次浙江省设立的政府产业基金则加强了对财政资金的统筹，综合性地对创业创新进行支持。设立综合性政府产业基金，也有利于将分散的资金整合起来，集中财力办大事。

其次，更侧重于对产业转型升级的支持。以浙江省纺织业为例，在劳动力成本提升、土地资源匮乏、产业污染严重的情况下，按照现有的资源禀赋，其发展受到瓶颈制约，这就需要重新对资源进行整合，同时导入外部资源帮助产业实现转型升级。

另外，更强调联动效应。以往从省到市到县，设立创投引导基金基本上是各自为政，各管各的“一亩三分田”，但政府产业基金要求省市县上下联动，层层放大乘数效应。

坚持市场化

此次浙江省设立的产业基金从组织架构上看，是以公司制形式组建，由省政府授权省财政厅履行出资人职责。组织架构分三个层次：一是基金管理委员会。由省政府领导任主任，相关部门负责人参与，主要负责基金监管、政策指导和统筹协调。办公室设在省财政厅，负责处理日常事务和协调工作。二是基金法人机构。授权省金融控股有限公司代行出资人职责，并注册成立浙江省产业基金有限公司作为基金法人，负责选聘基金运营机构和托管银行，对产业基金运作进行监管和指导。三是基金运营机构。经省政府同意，省产业基金公司不设日常经营机构，由省金融控股有限公司全资子公司―浙江省金控投资管理有限公司根据基金管委会的要求和基金法人机构的委托，负责产业基金的日常投资和运营工作。

从运作模式上看，浙江省产业基金主要包括母基金和直接投资两种模式，即在母基金运作模式下，浙江省政府可与市县政府合资设立区域基金或与社会资本合资设立天使基金、定向基金、区域基金等类型的子基金；直接投资模式则主要针对浙江省级重大项目，采取直接参股、参与定向增发或优先股等不同形式。

2015年8月，浙江省转型升级产业基金首批10个项目正式落地，包括5支市场化基金和5支区域基金，参股基金总规模为300亿元，其中省产业基金投入69亿元，平均放大倍数为1 ： 4.35。据了解，其中的市场化子基金均采用了通用的有限合伙制，由专业投资机构担任普通合伙人，省产业基金以有限合伙人身份出资，通过合伙协议明确子基金的投资方向、省内比例、放大倍数等事项，以资金监控、派驻观察员等手段实施投后管理。有分析人士认为，该机制有效发挥了国有资本的杠杆、引导作用，同时给予投资机构一定的决策自，让专业的人做专业的事，通过市场来发现和培育新的经济增长点，促进企业优胜劣汰，能够更好地推动产业结构优化和经济转型升级。

在资金本身的管理上，浙江省级政府产业基金的日常经营管理是委托给浙江省金融控股有限公司旗下专业进行政府基金投资管理的平台，即浙江金控投资管理有限公司进行管理。首批转型升级产业基金依托了浙江省金控公司的平台优势，整合了银行、证券、担保、交易市场以及其他政府基金等各类资源，开展业务战略协同。

众所周知，设立产业基金需要遵循的一个重要原则是防范风险。在这方面，来自浙江省财政厅的相关负责人强调，浙江省的做法是加强制度设计，明确投资运营、风险防控、绩效考核等事项，建立健全对收益让渡项目的风险分担和考核评价机制。基金法人机构要加强对基金运作和管理的指导，定期对基金投资运作情况、资金使用情况、财务收支情况进行监督检查，委托专业机构开展专项审计。基金运营机构应建立严格的风控合规体系和内部管控制度，及时报告投资管理过程中的重大事项。通过构建多层次的“防火墙”，有效防范制度、技术、操作、市场等风险，保障基金的安全和效益。

同时，他强调，产业基金涉及很多产业、很多部门，无论是募集设立，还是运营管理，都离不开相关职能部门的协调和配合。要建立健全部门协商机制，依托产业基金领导小组或管委会，共同决定基金的重大事项。财政部门将履行好牵头和出资人职责，相关部门积极参与基金管理，科学制定产业发展规划，提供投资信息和需求，开展行业监管。

（徐小俊供职于浙江省财政厅）