关于完善地方政府立法公开制度的思考

摘 要：立法的民主和公开是现代法治的重要标志，是依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求。地方政府立法作为社会主义立法的组成部分，作为一种政府行为，理应贯彻《立法法》的要求，并遵循依法行政理念，体现政务公开原则。但由于思想认识、重视程度等方面原因，当前，我国地方政府立法公开制度还存在很多不完善之处。文中简要分析了当前我国地方政府立法公开制度中存在的问题，并针对这些的问题，提出了完善地方政府立法公开制度，切实做好地方政府立法公开工作的一些思路和想法。

关键词：政府立法公开；民主；公众参与

中图分类号：D901 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2013）03-0033-02

立法是一个公众参与的过程，立法集中体现了人民的意志和人民的需求，是人民利益的反映。作为一项制度文明的现代立法，应当是内容民主、程序正当的完整体系，着意体现民主与自由。

一、立法公开制度

立法公开制度，是指将立法程序的整个过程及其立法成果向社会公开。这是社会主义法治社会立法中一项重要的制度，是立法机关公布立法议程、接受群众旁听发表意见等各种制度的总称。

二十一世纪西方思想界的巨人佛里德里希·奥古斯特·冯·哈耶克，在他著名的《法律立法与自由》中说道：“自生自发秩序乃是以那些允许个人自由地运用他们自己的知识去实现自己的目的的抽象的规则为基础的，而组织和安排则是以命令为基础的……特别需要指出的是，尽管一个社会的自生自发秩序中亦包含有许多组织（甚至包括政府），但这种秩序原则却无论如何不能按照我们所希望的那种方式被混淆。[1]”哈耶克认为一般性规则在社会中即是法律规则。因而地方政府立法的过程中，深化公众参与，加强立法信息透明度，完善立法公开制度，从社会中汲取这些一般性规则，是保障自由的有效方式。

法国社会学家托克维尔在《论美国的民主》中指出：“政治家的艺术首先在于，竭尽一切努力，使人相信只有自由的人才有人的尊严，并以此作为崇高的社会意识的一个不可缺少的部分。[2]”自由作为一项衡量国家民主的标志，体现在立法领域，就是要处理好政府管制和民主自由的关系。加强政府立法公开，从制度上建立起自我监督的体系，是实现社会主义民主和自由的途径之一。

立法的公开性与其民主性是相辅相成的，没有立法的公开性，就没有立法的民主性。立法的公开性决定立法的民主性，立法程序的民主化程度会随着立法公开性程度的升高而加强。

二、地方政府立法公开制度的现状

《中华人民共和国立法法》第五条规定：“立法应当体现人民意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”。我国现阶段处于社会主义初级阶段，在这样的国情下，我国的地方政府立法公开制度在实践中主要有：（1）公开征求立法意见并将重要的法规草案及时向社会公布。（2）召开立法座谈会、论证会。（3）立法听证会制度。（4）征求意见的反馈说明制度。（5）公民旁听制度。（6）政府规章制度。由于我国地方政府立法公开制度尚处在探索阶段，因此，在实践中还存在一些不足之处：

（一）立法活动中，公民参与度不够，参与立法的途径过于单一

现阶段，公众参与立法主要是通过参与对规章草案的讨论来实现的，然而这样单一的方式对于实现立法民主是远不够的。在立法的各个环节，都应当使公民能够参与立法，通过加强立法的公众参与性，来提高立法环节的公开性和民主性。切实保障宪法赋予公民的权利。公开的信息是最好的阳光，加之健全的制度予以配合，逐步实现立法活动中的公民参与，促进社会主义和谐社会的建立。

（二）针对公开征求意见的草案，缺乏统一而系统化的管理制度

当前我国地方立法对于规章草案公布的范围、时间、方式以及公布程序等基本问题缺乏统一的规定，在实践中体现为操作随意性较大，严重影响了公开征求意见的严肃性，进而导致向公众征求意见草案这一制度形同虚设，实际成效大打折扣。

（三）立法听证会制度在实践中暴露出制度自身存在的瑕疵，有待进一步完善

立法听证会的对于实际操作层面的规定过于表面化，针对具体实施的问题却没有做出相应的说明。例如：规章制定和修改应当强制听证的范围，决定听证会相关事宜的机构，听证会参与者的条件和组织程序等。听证制度是我国法治化道路上逐步引入的一项制度，

（四）立法信息网络公开化制度严重不足。网络现已成为公民参与立法过程方便快捷的方式

通过网络可以加大立法信息公开化的力度，加强公民对于政府立法的监督，从立法程序和法律法规的内容上向着民主法治化发展。近些年政府在立法工作中，已经积极建立起了利用网络公布立法草案，并在互联网上征求社会公众的立法意见和建议，然而，这些工作都还在探索中前进，无论从网络公开的范围还是程度上，都还有待进一步的加强。信息网络公开制度不健全也深刻影响着这一制度的发展，缺乏公开范围、公开程序和公开内容等这些实质性的规定，在实际操作中将会使得这一制度形同虚设。

三、完善地方政府立法公开制度，逐步实现法治化

立法是法制道路的第一步。立法的科学性、民主性集中体现着一个国家法治的现状。立法应当本着民主、公平、公开和正义的原则，程序上民主公开、实体上公平正义是现代法治的必然要求，也是我国建设社会主义法治国家的应有之义。立法必须建立在充分体现民主的基础上，民众是社会活动的主要参与者，从这一客观实在出发，广泛听取民意，在立法程序上，除的内容外，将立法的程序向社会公开，完善公众参与制度、旁听制度和立法听证会制度，扩大立法活动中公众参与立法的广度；内容上，进行立法调查、立法论证和立法评估制度，公开立法目的，加强立法向社会公开的深度，逐步使立法公开科学化、制度化、规范化。最能代表广大人民利益的法律，才是最切实有效的良法，也才更有利于最大限度地实现社会主义民主与自由。

（一）完善社会主义立法中的公众参与制度

立法信息公开，是公众有效参与立法的基础。除了涉及国家秘密的信息外，立法机关应当将与立法相关的资料和信息向社会大众公布，保障公众的立法知情权，在充分理解国家机关活动与自己权利义务的前提下，从自己的利益出发，向立法机关提出法律规定范围内的立法意见和建议，避免立法的专制性和盲目性。

“开门立法”必须依靠相应的制度支持和保障，具体公众参与立法的范围和程序，采用多种方式公开立法活动和立法资料，维护公众的监督权和立法知情权。同时，要加快公众参与立法的法制化进程，明确公众参与立法的范围、方式和程序，建立完善的公众参与制度。要充分利用现有公众参与途径和形式，将一些行之有效的做法以法律法规的形式固定下来，使之成为可以反复使用的行为规范。

（二）建立统一的立法意见草案管理体系

为了使立法过程中向社会公众征求立法意见的草案不至于流于形式，建立一项切实可行的制度对立法意见草案进行统一管理就成了当务之急。从程序上看，首先应当将公民参与立法，提出立法意见的范围和方式具体写入法律法规，使公民参与立法有法可依；然后落实公民立法意见具体的接纳机关和公布机关，以及公布的时间、地点和相关程序。从内容上看，切实保障公民在提出立法意见活动中的权利义务，厘清权利遭受侵害时的救济方式，是建立立法意见草案管理制度的有效途径。

（三）建立健全立法听证会制度

“听证制度的建立既是改善法制程序的需要，也是现代民主与人权价值的重要体现。”对我国来说，听证制度是一个舶来品，我国的《立法法》 第34 条、第58 条虽然都有立法听证制度的规定， 但这些规定都只局限于制定法律和行政法规，对于地方政府立法听证则没有明确的规定。因而制定地方政府立法规则，保障地方立法的民主性、科学性就显得十分急迫而必要。第一，应当制定一项全国性的立法听证规则，借鉴十多年来大多数省级人大和政府在立法听证中的实践经验，完善立法听证制度；第二，从立法听证的基本原则、听证范围、启动方式、具体程序和结果公布上作出相应的规定，规范立法听证程序合法有效地进行。（1）采用原则性和列举行相结合的方式，明确立法听证的范围，避免立法机关独断，扩大公众参与；（2）结合地方人大和政府的职能，合理规制听证程序启动权，使立法听证的各项事务更加制度化、程序化；（3）及时公布听证结果，并以之作为地方立法部门立法时的参考。

（四）发展网络服务平台，全方位落实立法公开制度

随着社会的进步，网络已经深入人们生活的各个方面，立法公开也应当跟上这一节奏，将立法意见草案的整理、立法听证等制度建立起网络服务平台，使更多的事项通过网络程序向社会大众公开，从参与方式上扩大公众参与立法的广度，知悉立法活动的发展，进而保证监督立法各项事务的合法运行。

四、总 结

地方政府立法作为一种政府行为，是我国社会主义立法的重要组成部分。地方政府在立法的过程中，应该按照《立法法》的要求和政务公开的原则，充分发扬民主，坚持走群众路线，彻底摒弃“民可使由之，不可使知之”的落后思想，在立法过程中最大范围、最大限度地公开听取人民群众的意见，实现良性互动，进而推动地方政府立法质量和水平的不断提高。

参考文献：

[1] （英）佛里德里希·奥古斯特·冯·哈耶克.法律、立法与自由（第一卷）[M].北京：中国大百科全书出版社，2001.

[2] （法）托克维尔.论美国的民主（上）[M].上海：商务印刷馆，1988.