巴西、阿根廷社会保障制度及启示

一、巴西、阿根廷的社会保障制度

（一）巴西

巴西的社会保障事业始于上世纪20年代，是西半球较早建立社会保障制度的国家之一。巴西的社会保障制度，主要包括养老、医疗、工伤保险以及社会救助等内容，其中，养老和医疗保险是巴西社会保障的主要项目，采取现收现付制度，所需资金由个人、雇主和政府三方负担，个人和雇主按规定缴费，不足部分由政府承担。养老保险的实施范围主要包括工业、商业等正规就业群体、也包括家务用工和自我雇佣者等灵活就业群体，个人缴费比例为工资的11%，雇主按雇员工资的20%缴纳，养老金的给付根据年龄、工龄和缴费情况而定。目前巴西规定，男65岁、工作35年，女60岁、工作30年，并缴费15年，退休时方可领取养老金。缴费不到15年、收入又较低者，可以申请领取社会救济。巴西实行免费医疗制度，公立医疗机构对病人实行免费治疗，不收取病人任何费用，全民免费医疗制度覆盖到了75%的居民。医疗保险大约覆盖25―30%的居民，包括医疗补助、生育保险等。社会救助的主要项目包括：向70岁以上失去劳动能力的老年人、残疾人和人均月收入不足30美元的贫困家庭支付最低生活保障金；失业人员的社会救济；资助贫困儿童保育和接受教育；对贫困居民进行技能培训，扶持他们发展生产；对贫困家庭提供住房和医疗补贴等。在巴西整个社会保障体系中，国家公共雇员的社会保险主要面向政府公务员、教师、记者、法官、议员等群体，待遇比较优厚，属于一个特殊的社会保险体系。公共雇员原本不缴纳保险费，近几年才按法律规定开始缴费，其中养老保险的个人缴费与企业相同，比例为11%。

巴西社会保障制度具有以下特点：

第一，项目齐全、覆盖群体比较广泛。

第二，公共社会保险与补充保险相得益彰。

第三，全国统一的机构负责社会保险的经办管理。

巴西社会保障体系在调节收入分配、缩小收入差距方面发挥了一定作用，但由于就业结构、经济形势变化和人口老龄化等因素影响，存在很多问题，没有摆脱其本身固有的社会排斥和社会不公缺陷。

第一，灵活就业和自谋职业者等相当一部分劳动者被排除在公共社会保障之外。大量非正规就业者由于收入较低、缴费比例高等原因没有参加公共社会保险体系，无法享受到社会保障待遇，形成社会保障体制内外的利益不公。

第二，参加社会保障的不同群体，尤其是公共雇员与其他群体的养老保障待遇差距较大，成为国内不同群体收入差距持续扩大的重要根源。以退休金为例，私营企业雇员60岁退休后月退休金112美元，国营或商业企业退休雇员月退休金250美元，国家公务员退休金标准则是其本人最后月工资标准，平均为3500美元，与私营企业雇员相差10倍以上。

第三，政府的社会保障开支不断增加，人口老龄化使政府的社会保障负担日益加重，社会保障资金严重缺乏。针对这些问题，2003年卢拉当选总统后进行了促进社会公平、减少财政负担的养老金制度改革，采取提高退休年龄、延长缴费年限、减少对军人子女的资助等措施，力图使养老金制度更加合理和公正，将财政负担控制在可承受范围内，虽然取得了一定成效，但社会保障体系固有的排斥性、不公正和不可持续性等问题依然没有很好解决。

（二）阿根廷

阿根廷实行养老保险已有上百年的历史。从上个世纪80年代开始，由于人口老龄化、失业率上升、经济恶化等因素，致使该国现收现付型的养老保险模式弊端日益凸显，保险基金收不抵支、财政亏空不断增长，养老保险行政管理条块分割、各自为政等问题十分突出。为了解决这些难题，1994年建立了新的养老金制度。新制度被称为混合式的养老保险计划，由第一支柱和第二支柱组成。第一支柱是全国统一的基础性养老金，实行现收现付制，由国家社会保障局统一管理，雇员按工资的16%缴费，养老金待遇统一，约为平均工资的28%左右。第二支柱由辅的现收现付型养老保险计划和积累性的养老保险计划两部分组成，参保人员可以在两者中自由选择。辅的现收现付养老保险同样由国家社会保障局管理，缴费比例为工资的11%，养老金待遇根据缴费年限和退休前平均工资决定，约为平均工资的30%左右。积累性的养老保险计划是由私营的养老基金管理公司分散管理的个人账户养老金计划，缴费比例同样为11%，雇员退休时的养老金待遇取决于账户资产积累水平，约为平均工资的35%左右，较前者相对有利。目前大约有87%的参保人员选择私营基金管理公司。

阿根廷养老保险制度新模式，具有以下几个特征：

第一，除公务员群体外，全国形成统一的制度模式。

第二，养老保险改革在保留现收现付制基础上引入积累制的个人账户，体现渐进改革特点。

第三，在政府严格监管下，私营养老基金管理公司实行市场化运作。

阿根廷新的养老保险制度实施以来，加入新制度的参保成员逐步呈上升趋势。到2004年末，参加全国统一的基础养老金人口达到1138万，占其劳动力总量的69%。近10年来，养老保险基金管理公司的投资回报率也保持着较高水平，平均达到10．4%。存在的问题是，经过2001年金融危机的冲击，也面临着养老金资产缩水、养老待遇下降等问题，此外，私营化养老基金管理分散，从基金中提取管理费，又提高了管理成本。

二、几点启示

（一）建立与经济社会发展水平相适应的社会保障体系

一是抓住时机加快社会保障制度建设步伐。当前，我国经济社会发展进一步加快，特别是近年来财政收入连续大幅增加，但社会保障体系建设却相对滞后，特别是农村社会保障还十分薄弱。抓住有利时机，加大投入力度，将部分财政增收资金用于社会保障事业，不断健全社会保障体系是十分必要更是切实可行的。

二是根据经济发展水平选择适当的社会保障制度建设途径。我国作为发展中大国，既有较发达的东部沿海地区，也有相对落后的中西部地区，在社会保障建设方面需要因地制宜、分类指导，加强制度创新，选择适当模式，推进不同地区社会保障事业的共同发展。

三是社会保障制度要适应就业形式变化。要进一步深化改革，调整现行养老保险制度，以同劳动力市场结构相适应。

（二）不同人群的社会保障制度要体现统一性与特殊性相结合的原则

拉美国家的社会保障通常向垂直方向、而不是向水平方向扩展，少数劳动者享受到了所有的风险保障，获得了各种福利。但由于费用高，很难把覆盖面扩展到所有的劳动者和居民。因此，不同人群之间社会保障发展的不平衡性较为突出。巴西的社会保障制度曾存在私营、国营、公务员三大社会保障制度相对独立的格局，三者之间的保障标准差异很大，引发了公民的强烈不满。针对这一问题，2003年巴西政府进行了一些改革，对公务员退休金的最高标准作出限制，同企业的退休金标准相衔接，不得超过10倍社会最低工资标准，这在一定程度上有利于缓解社会矛盾。目前，巴西公务员也需按照工资的11% 缴纳养老保险费，同社会人员的缴费比例基本相当。但由于巴西公务员的社会保障仍由专门的管理机构管理，为相对独立体系，同企业间的不平衡性依然存在。当前，我国不同人群间的社会保障也存在较为严重的制度分割，特别是机关事业单位与企业间实行不同的养老制度，在筹资方式、养老待遇、管理办法等方面都有很大差异，社会矛盾突出。因此，在社会保障体系建设过程中，应当充分体现社会保障的公平性和普惠性，基础制度上要实现全国统一，提供可转移、可衔接、广覆盖的基本保障。同时，根据不同人群的特点和需求，积极发挥补充保险的作用，建立多层次的保障体系。

（三）稳妥有序解决城市化进程中的农民工社会保障问题

我国正处在城镇化加快发展的重要时期，必须清醒认识到，城镇化是一个重大的经济社会结构转型过程，不仅表现为使农村人口转化为城市人口的过程，同时也是城市功能不断发展完善、为进城农民创造更多的就业机会、提供更好的社会保障的过程，也是逐渐消除城乡差别，实现劳动者真正就业平等、保障公平的过程。要在注重发展第二、三产业的同时，高度重视进城务工人员的社会保障问题，逐步将农民工的社会保障纳入整个城镇社会保障体系，为其构筑基本的社会安全网，为农民进得来、留得住、发展好创造良好的环境。

（四）正确处理社会保障管理中政府和市场的关系

巴西、阿根廷的社会保险改革进程较快，改革幅度也比较大，改革的重点是调整现收现付制，引进竞争性管理体制。一方面，充分发挥市场在社会保险管理中的作用。如阿根廷私营基金管理公司已成为管理养老保险的主要机构，不同的私营基金管理公司之间通过竞争占有市场份额，参保人员可自由选择基金管理公司。另一方面，政府加大监管力度，出台了一系列管制政策。同时，还针对基金投资运作建立了投资监督机制。为保证养老保险基金投资的安全性，降低投资风险，政府采取了数量监管模式，限定养老保险基金的投资范围和每项金融工具的数量比例。我国在社会保障基金管理中，也可借鉴这些经验，合理定位市场和政府的角色，在政府进一步加大监管力度的同时，适当引入市场竞争机制。特别是在基金投资运作方面，抓紧出台监管办法，充分发挥资本市场的效用科学投资，实现基金保值增值。

（五）社会保障政策要与其他社会政策相结合

社会保障是社会公平、稳定的基础，是收入再分配的重要手段之一，完善的社会保障体系能够为社会特别是底层民众构筑一张社会安全网。但是，仅靠社会保障政策来解决贫富分化等社会问题显然是不够的。巴西、阿根廷为缓解贫富分配不均、两极分化加剧等问题，采取了一系列社会保障措施。但由于税收、教育、慈善事业等收入再分配政策的分层化、排斥性、非公正性和局限性，单凭社会保障制度建设很难达到缓解收入差距扩大的目的，贫富分化现象仍较为突出。当前，我国也存在着收入差距呈逐步扩大趋势的问题，其中有合理因素，更有一些体制机制不健全等问题。要缩小贫富差距，健全收入分配调控制度，需要进一步健全社会保障体系，更需要综合运用反垄断、教育、税收、社会保障、社会慈善等初次分配和再分配手段，建立平等参与市场竞争的收入分配秩序，加强税收对收入分配的调节作用，发展社会慈善事业，形成政策合力，共同促进社会和谐。