流浪乞讨儿童救助政府责任研究

摘要：近年来，流浪乞讨儿童逐渐受到人们的关注，可是如何对其进行有效的治理已成为一个十分重要的问题。笔者在西安和武汉两地对100名流浪乞讨儿童进行了走访调研的基础上，从他们的生活现状、产生原因、如何治理等几个方面进行论述，以期能解决这一问题。

关键词：流浪乞讨 儿童 治理

乞讨并不是当代才有的社会现象,它一直存在于人类社会财富分配不均的整个历史中。而流浪儿童的乞讨在当今的社会中尤为突出，而且在二十世纪末已成为了一个全球性的现象。在2011年，“微博打拐”在我国网络上形成了舆论的焦点，“随手拍照解救乞讨儿童”成为了一个热门话题。研究流浪儿童的乞讨问题对我国现阶段的社会的良性发展有着极其重要的意义。

一、流浪乞讨儿童的现状

笔者以自己对西安和武汉两地的调查数据作简单描述。

（一）自身条件

流浪乞讨儿童年龄偏小，在被访的流浪乞讨儿童中，7――10岁的儿童占到了63%。而且文化程度也不高，34%的孩子没有上过学，57%小学中途就辍学了。所以，他们不可能通过自己的一技之长去正常谋生，只能通过乞讨这一形式。而且，他们一般都不止乞讨了一年，乞讨了一年以上三年以下的占到了被访对象的74%。长期的乞讨生活使他们发育不良，身高、体重等都远不如同龄人。

（二）生活条件

流浪乞讨儿童的生活都比较枯燥，都是重复性的乞讨等，一般都是组团进行，划分各自的“势力范围”，向路人行乞。他们很多都被一些“家长”所控制，占到了被访对象的76%。他们要的钱都要上交，而“家长”负责他们生活。他们一般在火车站、长途汽车站比较集中，占到了68%，商贸城、娱乐场所和地下通道相对而言就比较少。他们一般都是全天都“工作”，没有休息。一天一般都能要到20几块钱，很少能要到70元，极个别的能要到100元以上。当“收入”比较多时，就会受到奖励。他们对自己的将来都没有考虑，只知道过一天算一天。

（三）社会评价

由于近年来乞讨者数量的激增，导致社会上对他们的身份、经历、动机都产生怀疑，很多都视而不见，漠然处之。由于现代媒体的很多负面报道，例如很多乞讨的儿童被报道是职业小偷团伙等，使得社会上很多人对他们是避而远之，采取一种防范和排斥的态度。这些态度在我们调查中占绝大多数。只有很少的人认为这些孩子很可怜，有一种同情心态在里面。

二、产生的原因分析

流浪乞讨儿童在当今的大量涌现，已经成为一种社会成员正常生活、社会秩序良性运行的制约。导致这个违背了现在主导价值观念的社会问题的产生有很多方面的原因，既有家庭原因，也有社会原因；既有个体原因，也有政府原因。总之，导致当今流浪乞讨儿童大量产生的形成是多种因素交织的结果。

（一）成长环境失衡

我国儿童抚养的责任主要由家庭承担，当家庭没有能力去满足儿童成长的需求时，政府也没有必要的措施去保障他们所应从家庭获得必要的照顾，更没有系统的制度保障那些不能从家庭获得合理照顾的儿童。

首先，养育条件不全。家庭的贫困是儿童流浪乞讨的最主要的原因。家庭的贫困直接导致一部分儿童离开他们的家庭。特别是中西部的一些农村家庭，无法为他们的孩子提供成长所必须的生活资料。因为经济上的局限，很多学龄儿童不能享受应享有的义务教育，也得不到成年人社会的生活资料的供给。

其次，教育方式不当。如今社会竞争日益激烈，儿童的压力也是与日俱增，家庭和学校都将“成绩”作为衡量一个学生的唯一的尺度，当小孩学习不好时，就受到来自各方的批评，承受本不属于那个年龄本应承受的压力，继而厌学，直至离家出走。

如果采用惩戒、训斥等不正当方式对儿童进行教育和培养时就会致使儿童脱离那种生活环境，外出寻求自己的生活。而当这种现象出现时，政府并没有有效的措施来阻止家长的这种教育方式，也没有有效的制度去保障。

（二）成长时代的影响

最近几十年，是我国经济高速发展的时代，但也造成了我国地区经济之间差距的拉大，广大农村的居民不断开始向发达地区进军，寻求更好的生存和发展的机会。大城市的信息在农村蔓延，大家开始追求大城市的生活，打工已经成为了中国农民谋生最普遍最重要的手段之一。许多儿童也逐渐受到诱惑和影响，也加入其中，希望到大城市创造自己的未来。可惜的是，由于其没有一技之长，没有达到法定年龄，也不能与用人单位成立劳动合同关系，只能流落街头。在被访的对象中，农村的孩子占到了98%，而因为这个原因加入“流浪乞讨大军”占到了12%。

（三）制度的不健全

对流浪乞讨人员救助的专门性法律――《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）以及《(实施细则)》（以下简称《实施细则》）仔细分析就会发现，这些条款并无法让流浪乞讨儿童的权利得到切实的保护。《救助管理办法》只是明确救助机构对流浪儿童进行救助的职责，却没有明确当家庭不履行监护义务的情况时改如何处理。《实施细则》的规定也缺乏强制性，对那些不履行和故意放弃监护义务和责任的家庭没有约束力，现行法律和各种法规对各部门的责任和义务都没有明确规定，无法改变救助工作受冷落的局面。许多部门对流浪儿童的救助保护工作不热心，造成救助保护工作困难重重。而且，救助站实施的是无偿救助，其资金仅靠财政的拨款，造成了救助站资金短缺，也促使他们消极救助。

三、对流浪乞讨儿童政府救助的建议

综合当今流浪乞讨儿童产生的原因及我们现今所面临的困境不难看出，政府在自身建设和引导方面做的不足是这一现状的根源，所以要解决儿童流浪乞讨的问题，主要还是应该从政府出发，建立一个以政府责任为主体，有社会参与的全方位、多层次的全面救助体系，这一救助体系的基本框架应包括以下几个方面：

（一）政府主导的救助主体的多元化

在流浪乞讨儿童的救助中，政府毫无疑问是整个救助体系的第一责任主体，对流浪乞讨儿童的救助有当然的责任。从社会的发展来看，儿童是国家的未来，国家应该为他们的健康成长创造良好的环境和条件，建立与经济水平相适应的儿童福利制度。由于我国现阶段对于儿童福利并没有专门的部门承担，其具体工作主要由民政部、教育部、妇联等部门中，使儿童福利行政处于一种“真空”的状态。而美国、日本、挪威等国家都有专门的机构对儿童福利进行管理。所以需要成立一个儿童福利局对儿童福利进行统一管理。

（二）政府执行的救助措施的合理化

1.预防阶段。在有国家福利政策的保障下，也应强调家庭的监护责任，从源头上控制流浪乞讨儿童的出现。对利用自己的孩子作为乞讨盈利的工具的，可以剥夺其监护权。而我国目前法院受理的监护权撤销的案件并不是很多。主要是因为现行的民事法律的监护人制度已滞后于现代社会的发展，因此需要完善监护人制度，在民事法律中应该明确当法定监护人不履行监护职责甚至损害被监护人利益时应该剥夺其监护权。各级政府的有关部门还应该深入基层、深入农村，对广大父母进行宣传教育，使他们明确自己的监护抚养并责任采用一种利于儿童正常健康成长的方式进行教育。

2.治疗阶段。由于我国尚为发展中国家，城乡、地区之间发展的两极分化的态势短时间难以得到改变，所以在广大的农村建立起完备的儿童福利政策还尚需时日，因此，在着力构建预防政策的同时应该着手解决已到街头流浪的儿童。

在治疗阶段我们应该看到流浪乞讨儿童这一群体的多样性，尽管根源于贫困，但导致他们流浪乞讨的原因还是有着差异性，每个个体的经历和偏好都不会一样，所以在治疗阶段应该充分考虑这些因素，采用不同的治疗方式。

主要是回归家庭。家庭是儿童避风的港湾，当然也可以成为儿童伤害的源泉，所以对家庭应该辩证的看待，不应简单将流浪儿童“送回家”，而是应该“回归”，让他们有一个更好的成长环境。在此同时，政府应该建立一个流浪儿童网络平台，录入流浪儿童基本信息，信息由公安、民政等部门共享，便于流浪儿童尽快找到原来的家庭，也便于政府进行管理。

其次是安置服务。对于实在不想回到原家庭的或者回不到原家庭的流浪儿童，政府对其进行安置是其次的选择，主要包括寄养、收养、机构照顾等几个方面。儿童在家庭或者类似家庭的环境中生活有利于其形成正确的人生观和价值观，因此，要大力发扬儿童的寄养和收养服务。

对于无法回归家庭且不愿被收养寄养或者没有收养寄养的儿童可以直接由政府对其进行照顾。这类机构不应同于普通的福利院，而是有着浓厚家庭生活气息的场所，管理人员充当儿童的家长对其进行照顾，保障他们健康成长的同时享受充分的教育。事实上，在我国郑州和长沙已经实施了这类计划。

最后是工作计划。从理论上讲，通过上述计划的实施，应该可以使流浪儿童乞讨的问题得以解决，但是，因资金的匮乏、政策的制定落实还需一个周期等原因，使得我国流浪儿童乞讨的问题还将在一段时期内存在，所以我们有必要反思现行救助政策。大量事实已证明简单禁止并不能解决这个问题，因此可以“顺水推舟”――实行儿童工作计划。

鉴于很多儿童想独立生活的实际，可以由政府成立一个机构，收留儿童做与其年龄相适应的工作，同时还为其提供相应的教育服务，政府应该对儿童参与这种工作的内容、条件、强度进行严格限制，保障儿童的切身权益。儿童在这个机构中，不仅能够学会独立生活，而且对其未来的发展也有好处。他们劳动所产生的效益，将用于学校运转和其生活，这样也会减少政府财政负担，具有切实可行性。