社会问题与公共政策的“公共性”整合

[摘 要]米尔斯将社会问题界定为“公众论题”而非“个人困扰”的观点已经被社会学界广泛接受，它也是社会问题“公共性”的重要根据，而公共政策的“公共性”则表现为其突出的“群体抗争”和“团体诉求”的特点。“社会问题自然史观”研究了社会问题从产生、发展到解决的过程，它将社会问题与公共政策有机地联系在一起，并在“公共性”的共同本质下实现了二者的联接和整合。

[关键词]社会问题 公共政策 社会问题自然史观 公共性

〔中图分类号〕C913〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2008）11-0077-07

一、作为“公众论题”而非“个人困扰”的社会问题

尽管不同的学者对社会问题的定义具有不同的视角，有着各自不同的侧重点，但是在社会问题本质特征的概括上都强调社会问题不是来自于“个人困扰”，而是与“公众麻烦”紧密联系在一起。这样的观点体现了中外学者在定义“社会问题”上所达成的共识，而这个共识又是源于米尔斯在20世纪50年代在论述社会问题时对“个人困扰”和“公众论题”所进行的学理意义的重要区分。

在1959年首次出版的《社会学想象力》（The Sociological Imagination）中，米尔斯（C. Wright Mills）在该书的第一部分“承诺”首先就对社会问题进行了“社会学想象”。他自己对“社会学想象力”给予很高的评价，认为它可以使不同类型个人的内在生命和外在的职业生涯更具有意义，可以帮助人们更好地认识和把握自己所生活的社会及自身的社会地位。而“社会学想象力”在社会研究中最具标志性的成果就是区分了“环境中的个人困扰”和“社会结构中的公众论题”。对于什么是“个人困扰”及“公众论题”，米尔斯进行了明确的区分。他认为，“个人困扰”产生于个人的性格及与他人一系列的亲密关系中，与自身及其所直接了解的有限社会生活范围有关。相应地，合理地表述及解决这些困扰就可能有赖于个人的生活经历及所处的社会生活环境。而“公众论题”则不同，它属于公众事务，超越了个人的局部环境和内部世界，不是涉及个人、而是涉及许多类似环境的组织，它表现为组织中的成员共同感到他们所珍视的某种价值受到了威胁。由此可见，“公众论题”往往包含了制度安排中的某些危机，类似于马克思主义所说的“矛盾”或“对立”。因此，“个人困扰”与个人的品行相关联，而“公众论题”则是直接指向社会制度。为了更好地说明“个人困扰”和“公众论题”的区别，米尔斯以失业问题为例进行说明。他指出，在一个10万人口的城市里如果只有一个人失业，这只是他的“个人困扰”，造成失业的结果可能与他的个人品行、技能及机遇有关。但是，在一个有5000万雇佣大军的国家，如果有1500万人失业，那么失业的问题就不是社会成员的“个人困扰”，而是“公众论题”，其产生的根源及解决的办法就需要从社会的经济及政治制度中去寻找。除此之外，他还列举“战争”、“结婚”、“都市问题”等例子来论证有关社会问题的非“个人困扰”本质的观点。[1] （P5-10） 在这里，米尔斯就将社会问题指向了与社会制度紧密联系的“公众论题”。

实际上，在米尔斯之前，其他的一些学者也都表述了与他相似的观点。基林（John Lewis Gillin）、迪特墨（Clarence G. Dittmer）、科尔伯特（Roy J. Colbert）（1932年）主张关注社会问题的社会背景，要求从“个人”发展来考察“简单的群体生活”，再从“简单的群体生活”来探究“扩展的群体生活”，从而来把握社会问题的深刻根源，由此描绘出了从“个人”、“家庭”、“邻居”、“社区”、“州”、“地区或区域”、“国家”到“国际关系”的“扩展的群体生活”的关系图形。[2]（P1-12） 而在1959年之后，很多学者也以不同的方式延续和发展了米尔斯有关社会问题“公众论题”的思想。

默顿（Merton）和李斯伯特（Nisbert）（1976年）注意到每一个社会学家在谈到社会问题的时候都会提及“人民”、“许多人”、“功能上显著的一群人”和“大多数人”，这些人试图将那些背离他们的标准和规范的情形界定为社会问题，其结构性原因在于一个集团的社会问题会成为另一个集团的社会解决方案，而一个集团的解决方案又可以定义为另一个集团的社会问题。[3] （P9-10） 鲁宾顿（Earl Rubington）和温伯格（Martin S. Weinberg）（1977年）认为社会问题应该包括能够“证实的状况”、“不相容的价值观”、“对相当数量人员的影响”和“需要采取行动”等四个方面的内容，从社会学家的视野而言，有影响的“相当数量人员”应该具有较好的组织性，处于领导者的位置，在经济、社会和政治事务上具有较大的影响力。[4]（P4-7） 科尔曼（James William Coleman）与克莱西（ Donald R. Cressey）（1980年）认为将影响相当多的人的某种情形定义为社会问题，其好处可以根据“公众”的观点来进行判断，但要避免“公众”经常得不到相关的信息或者有时候可能会被误导。[5] （P2-4） 蒙特罗（Montero）、麦克多维尔（Mcdowell）（1986年）主张“社会问题”必须至少满足三个标准，包括“结构性或社会的特征”，“它必须是一个相当重要的问题”以及“社会能够提供出一个解决的办法”，而“重要的问题”则表现为数量的重要性、重要人物的重要性、热情的重要性，并得出了“数量 × 热情 = 问题的重要程度”的公式。[6] （P3-7） P. 霍顿（Paul B. Horton）、莱斯利（Gerald R. Leslie）、拉森（Richard F. Larson）、R. 霍顿（Robert L. Horton）（1994年）注意到社会问题是一个影响广泛、相当部分人群不愿意看到的情形，并都感到需要采取集体的社会行动来加以解决，包括四个方面的因素：这种情形影响到相当部分的人群，它是人们所不希望出现的，感到需要采取一些行动，以及通过集体的社会行动来纠正。由此他们得出结论，社会问题具有深刻的“社会性”，存在着“社会的”根源（影响到相当数量的人群）、定义的“社会性”（不希望看到的情形）以及解决方案的“社会性”（感到需要通过集体的社会行动来解决）。[7] （P2-4）

在这些众多的学者中，北米其根大学社会学教授汤姆斯J・萨莉文（Thomas J. Sullivan）（1997年）对米尔斯的思想进行了系统的发展，他不仅进一步诠释了“个人困扰”和“公众论题”的内涵，而且还在此基础上提出了“社会问题的三要素”及其“社会环境四要素”。他以父母发现女儿吸毒为例来说明个人困扰的有限影响，认为它所造成的麻烦只是限定在个人和家庭的范围，其价值观和目标只是威胁到她所生活的家庭。而公众论题则不一样，它会影响到大量的人群并引发广泛的争论，人们也要探讨和提出共同的解决办法，同时公众论题与个人困扰相互间的转化具有单向性，公众论题在一些人的生活中可能会转变、发展成为个人困扰，但个人困扰不会演变成为公众论题。为此，就需要在更广阔的社会背景中来看待和研究个人困扰和公众论题的区分对于我们把握和理解“社会问题”可能造成的影响，进而提出了某一社会状况能够成为社会问题需要具备的三个条件：（1）权势集团将某种社会状况视为对其价值观的威胁；（2）这种社会状况影响到许多社会成员；（3）这些社会状况可以通过集体行动来修正。当它们影响到较少人群的时候，更多的是个人困扰，很少有人争论并讨论解决的办法。某些社会状况影响的人越多，就越有可能引发公众的争论，就越能吸引人们的注意力，最终被看作是社会问题的可能性就越大。上述三个制约因素实际上也是“公众论题”演变成为“社会问题”的前提条件。因此，从本质上讲社会问题是隶属于社会的而不是隶属于个人的，而社会学想象力就是要使人们了解社会力量是怎样将社会问题带入我们的生活以及其他的社会力量如何缓和及解决这些社会问题。从社会学想象力的角度来考察社会问题，首要的任务就是考察社会问题产生的社会环境因素，研究和发掘解决社会问题的社会基础。这样的研究就将社会问题与社会环境紧密地联系在一起。从社会研究的角度看，有四个社会环境因素共同对社会问题发挥作用，它们是：背离集团的价值观和准则、社会制度有效性的下降、社会及文化分化的扩展和权力的应用。[8]（P5-9） 可以看到，萨莉文的分析路径清晰而明确，就是将社会问题归结为“公众论题”，并将其与“社会制度的有效性”连接起来，从而要求从社会制度的因素来研究和探讨社会问题的根源及解决办法。

实际上，这样的分析路径体现了结构功能主义的分析视野，是结构功能主义方法论传统的具体表现。结构功能主义的奠基人、以研究社会的反常现象和偏离行为而著称的法国社会学家杜尔克姆（Emile Durkheim），在对自杀行为的研究中也得出了相同的结论。他批驳了将自杀归结为“天象”、“气候”等自然的因素，主张从社会根源的角度来探讨自杀的根源，认为既不能从个人的生理因素来分析，也不能够从物理环境的因素来把握，而是必须从它所依存的社会原因及存在于其中的群体现象中来寻找。[9] （P145）

二、具有“群体抗争”及“团体诉求”特点的公共政策

在西方社会学界，有关公共政策问题的研究是一个热点问题，而对公共政策的研究首先就涉及到对公共政策的定义问题。帕森斯（Wayne Parsons）在其《公共政策》一书中，对有关公共政策具有代表性的定义进行了集中概括。他认为公共政策是集中关注迪威（1927年）所表述的“公众及其问题”，包括相关的问题被界定、构建以及如何将它们放入政治和政策的日程，同时也研究希敦赫默尔（1990年）所关注的“怎样去、为什么以及是什么因素在影响政府对一些特定的议题来采取行动或不采取行动”，以及戴（1976年）提出的“政府应该做什么，他们为什么要采取行动，它所造成的区别”等问题。[10] （P1-14）而戴（Thomas R. Dye）在《政策分析》一书中对“公共政策”的范围进行了扩展，其泛指政府所选择的做与不做的所有事情，它必须包括政府的所有行动，不能仅仅是政府或公共官员所表达的意图。[11] （P1） 而另外一些学者对公共政策的内涵和特点的把握则体现了西方学术界所固有的实证研究传统。他们在对公共政策问题的分析研究中，不是直接从思辨的角度来给公共政策下定义，用浓缩的文字和概括的语言来表述公共政策的内涵和本质，而是基于对相关的历史背景的把握及对相关历史事件及典型案例的分析，从而概括出公共政策的基本特征和具体表现。希斯特（Joseph Shister）、亚伦（Benjamin Aaron）、萨默斯（Clyde W. Summers）对公共政策的“群体抗争”特点的概括就是一个很好的例子，它也为公共政策与社会问题的“公共性”联接提供了基石和佐证。

“群体抗争”（Collective Bargaining）是希斯特、亚伦、萨默斯在他们合编的《公共政策与群体抗争》（Public Policy and Collective Bargaining）一书中提出来的一个观点。在该书中，他们以19世纪末到20世纪前半叶美国劳工关系的发展作为研究的切入点，全面分析了美国劳工政策的演变历程，并在此基础上反思公共政策与群体行为的关系，从而把握住了基于美国劳工关系的公共政策发展演变过程中的“群体抗争”的本质。他们的研究回顾了劳动争议禁令、对工会及其成员造成损害的诉讼、“黄狗”（Yellow Dog）合同、法院对《宪法》的解释和使用等对当时劳工关系造成重大影响的相关问题，指出在1930年代之前，尽管劳资双方的矛盾得到了一定程度的缓和，也取得了这一时期劳工关系得到改善的三个标志性进展，但是问题并没有从根本上得到解决。第一个进展是在1912年通过了《劳埃德・拉福来特法案》（Lloyd-LaFollette Act）。该法案保护了邮政雇员组织工会的权利，并适用于工会不附属于那些具有组织针对政府罢工责任的组织的情形。第二个进展是由于第一次世界大战的影响在1918年成立了“国家战争劳工董事会”（National War labor Board）。在该董事会的工作原则中，其中的一个原则就是认可和确认工人具有组织成立工会以及通过他们选举出来的代表进行群体谈判的权利，而雇主不能以任何方式否认、剥夺或者是干涉工人的这些权利，雇主也不能够因工人是工会成员或因合法的工会行为而解雇工人。第三个重要的进展是1926年通过了《铁路工人法案》（Railway Labor Act），其中有两点非常值得关注。其一是该法案得到铁路和铁路工会的支持；其二是其中的条款对组织工会权利的尊重，这些条款在1930年得到了最高法院的支持和实施。从总体上看，1930年代公共政策的基本态势可以描述为工会作为组织形式的存在得到了宽容，但是制度本身不是积极地鼓励而且其具体表现是易于变化的，工人的权利实质上还是受到了很大的束缚和限制。一直到1940年代以后，劳工关系的状况才得到了进一步改善，进而著名的《兰德伦・格里芬法案》（Landrum-Griffin Act）在1959 年颁布和实施。该法案作为美国的劳动法赖以调节工会与其会员关系的重要法律，它对与工会及劳资关系有关的一系列问题进行了规定，其中包括工会会员权利，在工会组织内部推进民主程序保护工人利益，工会会员权利规定，工人向工会组织的报告请求，工会的官员及雇员、雇主的责任，劳资关系咨询师的职责，担保公司的工作，工会官员正常的选举程序标准，以及保护劳动组织的资金和资产等问题。而从《兰德伦・格里芬法案》的历史背景来看，这一时期相关的历史事件对该法案的出台产生了重要的影响，其中包括资本的快速形成、个人主义的深厚传统、自由市场的信念、对私有财产权利的保护、移民及1930年代“大萧条”等。而这些众多的因素又对公共政策的取向及压力团体的态度造成影响，导致因意见的纷争而制约公共政策的制定和实施，并最终形成一些政策的空白地带。但基于“权宜之计”来解决问题的方案又总是得到欢迎，因为它并没有排斥工人对其权利保护的群体诉求。但是必须注意，基于“权宜之计”的解决问题的方式与“妥协”是两个完全不同的概念。“妥协”会就一些广泛的议题达成一些协议的框架，产生能够为各方所接受的、具有合理性的基础的结果，而源于“权宜之计”的解决办法会导致双重的结果。它可以导致问题的最后解决，也可能会使有关各方就关注的问题争论不休，为该问题今后的发展形成不确定和不稳定的基础。[12] （P1-20） 但是不管怎样，从美国20世纪20年代到50年代劳工关系的发展历程看，基于劳工关系的公共政策的“群体抗争”特点是一个突出及不容置疑的事实。

另一个美国学者沃尔（Peter Woll）则关注了公共政策制定过程中的“团体诉求”问题。沃尔（1974年）研究了二次大战、越南战争及“水门事件”对世界政治及这一时期美国相关公共政策的制定所造成的影响，提出了公共政策制定过程的“五模型说”，包括“经典模型”（The Classical Model）、“集团理论模型”(The Group Theory Model)、“自由民主模型”(The Liberal Democratic Model)、“精英模型”(The Elite Model)以及“制度模型”(The System Model)。[13] （P21-52） 在这五个模型中，“集团理论模型”、“自由民主模型”和“精英模型”都强调了“团体诉求”对公共政策的取向及在公共政策制定过程中所造成的影响，但它们分别代表不同的诉求团体。“集团理论模型”指向正式及非正式的利益群体，“自由民主模型”代表高度组织化的政党，而“精英模型”则是由杰出精英人物组成的压力集团。其中，“集团理论模型”占有重要的地位。“集团理论模型”假定在政治进程中，人们不能以个人的身份来发挥作用，而必须要以“兴趣集团”和“压力集团”的面目出现才能发挥作用。它主张公共政策的制定总是基于“兴趣集团”之间的互动和作用，而这些集团的组织严密程度各不相同，但它们都由基于共同兴趣的人员来组成。而在政治的视野中，“兴趣集团”中的成员具有共同的公共政策目标，并在实现目标的方式和手段上达成了共识。由于个人只有被吸收成为集团的成员才能发挥作用，因此该模型强调集团政治是民主进程的一个自然和理想的部分。“集团理论模型”的理论源自卡尔豪（John C. Calhoun）。现在这一理论又受到麦迪逊（Madison）“集团理论”的影响。卡尔豪认为政策过程的集团决定是将合法的政治要求变成政府行为的最民主的方式。现代“集团理论”的最重要的论述则来源于特鲁曼（David B. Truman）1953年出版的《政府进程》，该书一直以来对政治学家看待政策进程产生了重大的影响。特鲁曼认为，所有的政策都是集团互动的结果。相对于正式集团而言，“潜在集团”也会大量存在。“潜在集团”是指那些对某种情形具有共同的觉醒并都认为需要进一步采取行动的一群人，但是他们又没有达到政治活跃人物的程度。尽管如此，他们又存在着组织起来采取行动的可能性，因此又是一支政策决定者必须要考虑的力量，他们会对政策进程产生重要的影响。同时，兴趣集团还主张政治的多元化，并认为在政治社会里，现实存在的集团利益是以“国家利益”难以得到清楚界定为前提。兴趣集团可以代表集团中所有人的利益，但是政府却难以代表社会中所有兴趣集团的利益，它往往需要在相互竞争的兴趣集团之间寻求平衡与妥协，从而造成了“国家利益”在“集团理论模型”中的缺失。一个组织程度相当高、拥有很多的资源以及与政策制定者具有沟通渠道的兴趣集团，能够对政策决定和国家的政治制度产生重要的影响。但是，在另一方面，“集团理论模型”在公共政策制定过程中作用的发挥又依赖于精英人物，这些人物在需要进行决定的事项上被赋予了广泛的权利，而这又会对集团政治的民主性质产生影响。因而，政治进程中集团政治对精英人物的依赖和受制于精英人物，一定程度上背离了兴趣集团所追求的民主政治目标，从而使“集团理论模型”在其政治理念的根基及政治诉求的实现方式上出现了矛盾和背离。但是，“集团理论模型”的内在“硬伤”并不能够影响对其视野的总体评价。

基于上述分析，不论是希斯特、亚伦、萨默斯等人强调的公共政策的“群体抗争”性质，还是沃尔提出的公共政策“五模型”，都从不同的角度强调了“群体”、“团体”在公共政策制定过程中不能忽视的作用，它们所表现出来的与社会问题“公众论题”的共同基石“公共性”又通过“社会问题自然史观”实现了整合并得到了印证。

三、“社会问题自然观史”的“公共性”整合

尽管美国社会学界对“社会问题自然历史观”存在着不同的看法，有的学者如勒麦特（Edwin M. Lemert）还以自己的研究案例对此提出质疑，[14] 但这丝毫不能影响其作为一个重要学术范式在社会问题及公共政策研究中的显著地位和重要作用。在后来的研究中，一些学者的研究成果还进一步发展和证实了“社会问题自然史观”。

1941年6月，理查德・富勒（Richard C.Fuller）和理查德・迈尔斯（Richard R.Myers）在《美国社会学评论》（American Sociological Review）上发表的“社会问题自然史观”（The Natural History of a Social Problem）标志着“社会问题自然史观”的正式提出。其基本理论框架为：首先定义“社会问题”，将价值判断引入对社会问题的认识，然后进行案例分析，展现了社会问题的形成及公共政策的制定过程，最后概括出了“社会问题自然史观”，实现“社会问题”与“公共政策”的联结，从而把握了社会问题产生发展的规律性。

他们认为社会问题是由客观条件和主观定义所组成。客观条件是指一种可以通过实证加以认识的情况，人们能够在工作和生活中觉察得到，它的存在状况及其数量能够被人们所认识。而主观定义则是指某些个人对这种客观条件的察觉和认识，即感到目前的条件已经危及到他们所珍视的价值观，相当多的人都认为这种客观状态是对他们所珍视的社会规范的一种背离，从而就将价值判断引入到对社会问题的研究分析中，要求社会学家不仅要研究社会问题产生的客观条件，而且还要研究身处其中的人们的价值判断，这些价值判断会使人们以不同的方式对一种状况形成不同的看法并提出不同的解决方法。为了说明和论证他们对社会问题的看法，富勒和迈尔斯还以“底特律市拖车居住者营地问题”为例，来说明社会问题从萌芽、发展、演变到最后解决的全过程，由此划分出了“觉察”（Awareness）、“政策决定”（Policy Determination）、“改革”（Reform）三个发展阶段，并分析和阐述了它们的阶段性特征。在“觉察”阶段，社会问题的客观条件和主观定义均不具备，而随着麻烦出现、抱怨增多，社会问题危害性的逐渐显现，大众传媒在其中的推波助澜以及公众关注及政府介入，说明公众、权威机构对这些问题已经做出了负面的价值判断，认为其侵犯了他们所珍视的价值观。此时问题的性质发生了变化，从最初的一般性问题演变成了真正的“社会问题”。在“政策决定”阶段，有关拖车居住者营地的保留或撤除及管理手段问题就成为各利益集团争论和博弈的焦点。拖车制造商协会、流动房屋居住者协会、房地产商、拖车营地附近的居民等都会从各自的立场出发对拖车居住者营地阐述自己的看法，提出解决的办法及自己的政策诉求，同时他们也会通过一定的渠道向政府陈述自己的立场，向政府施压，使自己的政策诉求能够最大限度地影响政府的决策并为政府所接受，最大限度地实现集团的利益目标。而政府做出的对拖车居住者营地加以约束和限制的政策也是各利益集团博弈和压力集团施压的结果。在“改革”阶段，由相应的政府机构执行政策诉求，将制定好的政策通过具有公共权威的政策执行机构加以实施，它属于社会问题解决的制度化阶段。在改革阶段继续进行政策决定，但只涉及方式方法等技术性问题，例如制定有关的管理规定和条例来实现政府对拖车居住者营地进行适当的约束和限制的政策目标。通过这些管理和约束来平衡各方利益，保持社会秩序，防止社会冲突，从而最终解决拖车居住者营地问题。[15] 由此可见，“社会问题自然史观”把握了社会问题演变、发展的规律性，并从公共政策的角度来探索对社会问题的解决和根除，将公共政策与社会问题紧密联系在一起，从而提供了一个分析、研究、解决社会问题的新视角和新思路。

在富勒和迈尔斯提出“社会问题自然史观”30年之后，布鲁默（Herbert Blumer）在1971年发表了《作为集体行为的社会问题》（Social Problems as Collective Behavior）一文，提出了“社会问题五阶段说”，它们分别为：（1）社会问题的出现（The Emergence of a Social Problem）；（2）问题的合法化（The Legitimation of the Problem）；（3）针对问题的行动动员（The Mobilization of Action with Regard to the Problem）；（4）官方行动计划的形成（The Formation of an Official Plan of Action）；（5）具体实施过程中官方计划的变化（The Transformation of the Official Plan in its Empirical Implementation）。[16] 从这里可以看到，尽管表述的方式不同，所使用的文字也存在差异，但不管是富勒和迈尔斯的“社会问题自然史观”还是布鲁默的“社会问题五阶段说”，都强调了社会问题从萌芽、确认到方案的制定和问题的解决全过程，只不过是“社会问题自然史观”的阶段划分较为粗略，而“社会问题五阶段说”则较为细化。而从二者的对应关系上，“社会问题的出现”和“问题的合法化”对应了“社会问题自然史观”的“觉察”阶段，“针对问题的行动动员”和“官方行动计划的形成”对应了“政策决定”阶段，“具体实施过程中官方计划的变化”则是“改革”阶段针对新问题对政策进行的调整。但它们的区别也是显而易见的，“社会问题自然史观”首先是基于对社会问题的“主观定义”和“客观条件”的认识，强调社会问题认识中的价值判断，并通过对“底特律市拖车居住者营地问题”的案例分析来提出“社会问题自然史观”的三个阶段。而“社会问题五阶段说”则是批评以往对社会问题的认识仅限于客观条件的观点，强调社会问题作为“集体行为”的特点，进而概括提炼了社会问题产生及解决的五个阶段。从文字的表述上看，尽管布鲁默没有将其“社会问题五阶段说”明确地表述为“社会问题自然史观”，但从其内容和分析的思路上看，我们仍然可以将其看作是对“社会问题自然史观”的延伸和发展。

在世界各国公共政策的实践进程中，“社会问题自然史观”在一定程度上也得到了说明和论证。自上世纪80年代以来的中国经济改革取得了巨大的成就，它不仅极大地提高了人民的生活水平，增强了国家的综合国力，同时也有力地推进了社会的民主政治进程。2001年以“孙志刚事件”为契机促成对收容制度的否定和救助管理的实施，可以看作是诠释“社会问题自然史观”的一个典型案例。从表面上看，“孙志刚事件”最初表现出来的只是一个平常的治安案件，是公职人员履行公务的行为。但是由于孙志刚的非正常死亡，社会各界的广泛关注及对收容审查制度违宪审查的呼吁，相关责任人员被法律制裁及党纪、政纪处分，“孙志刚事件”就从一个治安案件演变成为“社会问题”。而后，专家、学者对收容审查制度的拷问、置疑，全国人大常委会的广泛调研和征求意见，促成了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的正式出台，至此，“政策决定”的任务圆满完成。而在改革阶段，其主要任务就是认真实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，转变救助管理站的工作职能，切实保障被救助人员的权利，否定收容审查，实现救助管理，充分体现人本理念和人文关怀。“孙志刚事件”的发展、演变和圆满解决，是社会问题“觉察”、“政策决定”、“改革”三阶段的展开，印证了富勒、迈尔斯的社会问题自然史观，展现了公共政策的萌芽、发展、决定和执行的全过程。[17]

综上所述，“社会问题自然史观”的理论视野及分析路径将“社会问题”与“公共政策”紧密联系在一起，其起点为对“社会问题”的认识和觉察，终点则为“公共政策”的制定和实施。从根源上看，社会问题所造成的客观危害及对人们所珍视的价值观的损害使其性质发生了变化，不同团体的“觉察”使其从一般意义的“问题”发展成为“社会问题”，从而使社会问题的非“个人困扰”而为“公众论题”的特点就更为突出，而对解决“社会问题”的强烈呼声就表现为不同利益集团的博弈及政策诉求，从而促使政府做出相应的“政策决定”，并通过“改革”来保证“政策决定”的执行，其中就折射出公共政策“群体抗争”和“团体诉求”的特点。不管是“公众论题”，还是“群体抗争”，都体现了它们共同的“公共性”本质。正是在这个意义上，“社会问题自然史观”不仅仅表现为一个研究解决社会问题的分析路径，更重要的是它已经具有理论模型的研究意义，它将社会问题与公共政策有机地联系在一起，并在“公共性”的共同本质下实现了二者的联接和整合。

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