专项资金跟踪审计的问题及对策

为把《审计法实施条例》关于专项审计调查工作落到实处,最近我们对南城县退耕还林、强农惠农、普九债务、社保、扶贫、移民、水利建设等26项专项资金跟踪审计情况进行了调查,调查中我们发现在专项资金跟踪审计中还有许多不尽人意的地方,需要我们采取积极的对策。

一是思想观念转变不到位。主要表现为三个误区:(1)被审单位认为,现在国家启动内需,专项资金很多,不管哪方面的专项资金,只要争到了就是本事,至于怎么用是本单位的事,不存在一定要专款专用;(2)被审单位领导认为,现在跑项目争资金比较难,基层要办的事比较多,用钱也比较多,整合资金办事是一种好方法,只要不东饱西馕,套用、挪用一点专项资金也未必不可,审计部门在此方面应该松绑;(3)审计部门则认为开展专项资金跟踪审计,花的时间、人的精力较多,部门领导又不够重视,出力不讨好,到时会影响其他工作,弄不好会得不偿失、事倍功半,跟踪审计成效不大风险大,得罪了被审单位还要被领导批评。

二是政策法规制度不到位。主要表现三没有:(1)没有一个规范标准。从一定意义上说,审计就是事后监督,对专项资金跟踪监管是财政部门和资金使用部门的职责,作为一种新型的审计方式,谁来跟踪、跟踪什么、怎样跟踪,审计机关还没有一个规范标准;(2)没有一个规范制度。审计机关介入的时机、审计组织方式、程序、内容和重点等仍然处于探索阶段,尚未形成一套行之有效的制度规范;(3)没有一个规范政策。2009年3月总理在政府工作报告提出“财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”后,审计机关如何在日常工作中主动出击,提前介入,由过去的事后监督转变为事前、事中和事后的全过程监管,对政府准备实施和正在进行的财政支出,进行及时和全方位监督缺乏规范政策。

三是审计人力资源不到位。一方面,由于开展专项资金跟踪审计要求审计人员提前介入,直接拉长了审计的现场工作时间,而目前各地方审计机关又普遍存在一线审计力量不足的难题,如聘请社会中介机构的审计人员参与跟踪审计,又要支付高额的审计费用,开展面广量大的专项资金跟踪审计难上加难;另一方面,开展专项资金跟踪审计也对审计人员提出了更高的要求,审计人员不仅要懂得传统的财会知识,更需要具备掌握管理、法律、综合分析知识等方面的能力,这对各级审计机关无疑是一大挑战。就南城县审计局的人力资源情况而言存在三大矛盾:首先是编制少与人员安排多的矛盾。该县仅安排了12个行政编、2个事业编、1个工程编,而现在该局有36人,单位人数远远超编;其次是安排人员多与干事人员少的矛盾。在36人中退休人员6名,退二线和请病假长期不上班人员12名,在职在岗人员18名;再次是领导多与业务骨干少的矛盾。在18人上岗人员中有副科级干部11名,2009年新招录事业编人员2名,审计业务骨干仅有5名,这对搞好专项资金跟踪审计确实带来了不少困难。

四是审计协调机制不到位。首先是缺乏综合协调部门。开展专项资金跟踪审计涉及到预算资金安排、项目可行性论证、立项审批、资金拨付和使用、竣工验收等各个环节,每个环节都有相应的管理部门,从机构设置来说都与审计部门平格,审计部门不是综合协调部门,要出人头地并不容易;其次是缺乏相互配合的单位。跟踪审计实行监督关口前移,这就或多或少地触动某些部门的利益,而现行的政策尚未赋予审计更多的监督权力,相关单位抵制或不配合现象经常出现;再次是缺乏强制监督手段。审计机关虽是执法单位,但缺乏如纪检、监察、公、检、法等部门的强制约束力。审计机关在审计资源、审计手段等方面也存在诸多因素限制,因此建立一套行之有效的协调配合机制,对开展专项资金跟踪审计势在必行。

如何破解上述难题,真正把专项资金跟踪审计落到实处,笔者认为必须做到“四化”。

首先,要深化思想认识。一是要深化领导干部认识。“千难万难领导重视就不难”。各级领导要做遵纪守法的表率、拒腐防变的模范,把专项资金跟踪审计列入议事日程,不庇护违规者,从源头上禁止腐败。二是要深化审计机关人员的认识。审计机关全体人员都要转变观念充分认识开展专项资金跟踪审计是发挥审计“免疫系统”功能的必然之举,只有及时跟进,全过程跟踪审计,才能随时发现揭露和查处经济运行中的违法违规行为;才能在第一时间捕捉各类投资和经济运行中带有苗头性和倾向性的问题,为领导决策提供依据;才能促进中央和地方各项政策落到实处,不断增强审计监督的时效性和威慑力。三是要深化被审计单位的认识。要教育被审单位树立全局意识、责任意识和廉洁意识,不断提高争资金跑项目单位“能办事、会办事、办好事、不出事”的能力,坚持做到资金专款专用,把有限的资金用在刀刃上,同时要严肃查处套用、挪用、占用、贪污专项资金行为。

其次,要硬化规章制度。第一,要出台跟踪审计准则。建议审计署在积极探索试点的基础上总结已有的经验,建立、完善专项资金跟踪审计的规范和操作指南,对审计的原则、重点、内容、风险评估、重要性水平确定、审计组织形式、审计结果公开及运用等方面作出具体的规定,为审计人员开展审计提供指导,最大限度地提升审计工作质量,防范审计风险。第二,要建立跟踪审计规章。建议省审计厅结合本省实际,在调查摸底的基础上制定好专项资金跟踪审计规定,明确指导思想、方法步骤、实施要求,确保跟踪审计有据可依,有章可循。第三,要建立跟踪审计制度。市、县审计部门要把专项资金跟踪审计当作一项长期性、经常性的工作来抓,要细化工作流程、量化工作标准、严格工作程序、制定工作纪律,真正使专项资金跟踪审计做到经常化、制度化、规范化。

再次,要强化审计队伍。一要强化学习,提高理论水平。要认真学习各种法律法规,熟练掌握各种法律法规的运用范畴,当前要特别注重《审计法》及《审计法实施条例》的学习,深刻领会其精神实质,进一步增强审计人员尊重法律、信仰法律、遵守法律、运用法律的自觉性,全面提高审计人员的法律意识和依法审计能力,使依法审计成为审计人员的深层意识、工作理念和自觉行动;二要强化联动,提升审计方式。要注重整合现有资源,加强对现有审计人员的培训和上下级审计机关的联动,有计划地组织一些全省统一的专项资金跟踪审计项目联合审计,同时也可以根据需要适时聘请社会中介机构参与跟踪审计,对一些专业性较强的项目可以聘请一些行业专家参与审计;三要强化创新,提高工作效率。要克服人员少,专项资金跟踪审计需要时间多、工作量大的困难,积极创新审计技术方法,要打破常规,在专项资金跟踪审计中大力推行现场审计实施系统的应用,提高运用的层次和水平,要鼓励有条件的地区探索联网审计,构建“预算跟踪+联网审计”的新模式,提高审计工作效率。

第四,要优化监督环境。一是要优化领导环境。各级领导要从依法治国和保持经济平稳快速发展的高度,进一步提高对专项资金跟踪审计重要性的认识,要经常听取审计部门对政府投资项目,惠农、扶贫、民生等专项资金跟踪审计汇报,认真听取审计意见和建议,及时掌握审计工作情况,研究解决审计工作中出现的问题,全面支持审计机关依法独立履行监督职责,依法依规处理审计查明的各类违纪违规问题,关键时候,特别是审计执法遇到阻力的时候,要站出来为他们说话,给他们撑腰,做审计工作的坚强后盾。二是要优化协调环境。要加强与其他监督部门的沟通协调,实现审计监督与其他监督方式的有机结合,如在审计项目的确定上要加强与人大政协的交流,从人大代表议案和政协委员提案中选取重点;在案件查处上建立与纪委、监察、检察机关联合办案机制,以缩短工作时间,扩大审计成果;在审计整改上加强与新闻媒体的协作,定期公开审计结果,通过群众和媒体督促被审单位尽快对问题进行整改落实。三是要优化效能环境。要有选择地对部分资金进行跟踪审计,抓好工作试点,为今后更好地开展专项资金跟踪审计打好基础,与此同时,在审计过程中要善于抓住重点,把绩效审计的理念贯穿始终,重点揭示重大损失浪费、骗取财政资金等违法违规行为,健全和完善腐败风险预警机制。

(作者单位:抚州市审计局、南城县审计局)