政府社会性规制的成本与收益

[摘要]市场是在各种或隐或现的规则里发挥其功能的。精简、高效的政府机构对于市场的运行是不可或缺的，强化政府的社会性规制是解决市场失灵、保障市场有效运行、发挥功能的必要条件。而对社会性规制的成本、收益分析，则有利于对社会性规制的测度及其变革的理性选择。

[关键词]市场失灵；社会性规制；规制变革

[中图分类号]F810.2　[文献标识码]A　[文章编号]1008－2670(2008)05－0021－03

市场化所产生的自由化、私营化，要求放松政府的经济性规制已成为经济发展的内在要求，加强政府的社会性规制是市场有效运行、发挥功能的保障。对外部不经济和非价值物等问题的规制，国外学者称为“社会性规制”。Milton Friedman and Rose Friedman(1979)认为社会性规制是强迫在“新”的政治价值(生存的权利等)与“旧”的政治价值(个人自由)之间的替代。植草益(1990)认为社会性规制“是以保障劳动者和消费者安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的的，对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准并禁止、限制特定行为的规制”。美国经济学家史普博(1989)[2]把“产品质量、工作场所安全和环境规制的复合物”称为“‘社会的’或‘新潮的’规制”。史普博(1989)、小贾尔斯・伯吉斯(1995)对有代表性的社会性规制机构的演化进行了系统考察，为我国建立合理的社会性规制机构提供了经验。

一、社会性规制的内容、方式

1、社会性规制的内容。社会性规制涉及的范围很广，而且涵盖的内容很多，主要包括：数量、质量规制，资源、环境规制，社会保障规制等。

(1)数量、质量规制。数量规制主要包括政府对企业生产和供应的产品数量加以规制，对进、出口的商品数量加以规制等。在市场经济中，政府对企业生产和供应的产品数量的规制一般仅限于少数物品，如武器装备、政府实行垄断经营的能源供应、运输服务等。对进出口商品的数量实行规制，主要是为了保护国内的新兴产业，或调节国内市场的供求。数量规制还有一个重要的方面就是对有害物品生产和供应的规制。如，对烟草、烈性酒、有害出版物等。质量规制是政府为了保护消费者(包括生产资料消费者和消费资料消费者)利益而实行的规制。质量规制的目的在于：提高商品、服务的总体质量水平，提高资源配置效率；维护人们的安全和健康，提高人们的生活质量。

(2)资源、环境规制。资源、环境规制主要是为了克服当代市场经济中存在的资源浪费、环境污染、生态破坏等负的外部效应而进行的。资源规制是政府依据资源、土地、森林等方面的法规及国土整治规划，对自然资源的开发利用实行规制。例如，在公共的江河湖海中捕鱼，可能会出现过度捕捞问题，需要政府通过一定的规制，如休渔制度来加以解决。环境规制是政府依据环境保护方面的法律法规，对工厂排放废水、废气等有害物质造成的环境污染进行的规制。

(3)社会保障规制。由于保险市场的不完善，政府一般强制实施社会保障规制。也就是指通过征收社会保险税来建立社会的福利基金，用于失业救济、退休津贴、医疗教育补助等福利项目。

2、社会性规制的方式。政府在解决社会性规制问题如外部性、公共物品性、非价值性、信息不对称等所实施的方式主要有法律、行政和经济方式。

(1)社会性规制的法律方式。根据世界各国对社会性规制的立法活动与政策实践来看，可将社会性规制的法律方式按规制对象大体分为：一是对环境污染的规制。政府依据环境保护方面的法律法规，制定行政规制办法，对大气污染、水质污染、噪音污染、固体废物、矿物开采等造成的环境污染进行规制，作好保护自然环境、防止产业灾害和自然灾害等方面的工作。二是对健康卫生与安全方面的规制。在健康卫生方面的规制，包括对食品卫生、广告管理、药品管理、医疗机构管理、医疗事故处理、传染病预防、检疫、麻药、、水道、废弃物的处理及清扫等方面的立法和行政规制办法。在安全方面的规制，包括防止劳动灾害和疾病、保护消费者权益、产品质量及标准化、确保交通安全、矿山安全、劳动安全及消防等的立法和行政规制办法。三是公益性活动的规制。主要指在教育、文化、福利等方面，提高教育(学校教育、社会教育、私立学校)质量，提供福利(社会福利、弱势群体保护)服务、文物保护等方面的立法和行政规制办法。

(2)社会性规制的行政方式。一是行政审批制度。主要通过禁止特定行为如直接取缔拥有枪支、等对社会不良的行为，或禁止因公共品、负外部性、信息不对称所带来的影响健康与安全的行为，如禁止产业废弃物的不正当废弃。营业活动限制如通过批准、认可(如涉及交通，卫生，安全，环境，广告等的标准检查)制度，颁发置业许可证和从业资格证，对公共性物品和准公共性物品的提供、负外部性、信息不对称所产生受害后果的营业活动的限制。二是标准的制定。主要包括安全标准、产品和服务质量标准等。如安全标准的制定为了确保产品的安全性及设备操作、管理的安全性，对产品的成份、结构、功能、强度、毒性、爆炸性和可燃性等，以及对工业活动的各方面和消费者生活用品制定出安全标准。特别是对于产品的生产安全、劳动安全和工作场所安全，通过统一其产品的形状、质量、性能、生产方法、试验方法，规定出统一的规格标准，以确保安全性。

(3)社会性规制的经济方式。通过经济方式实行社会性规制目的是为了解决负外部性和公共品所带来的环境污染问题。运用排污收费、排污收税、补贴和排污权的交易等手段通过收费来限制造成污染的产品的生产与消费，迫使生产者减少废物的排放量。一是排污收费。可分为排放费、产品费和管理费等两类，排污费用的征收加大了排污企业的生产成本。二是排污收税。是针对“谁污染，谁交税”，加大排污企业的生产成本，以减少其生产数量。三是补贴。对某类具有非污染性质的企业进行补贴，在于激励其采取措施降低环境污染，保护环境和消费者权益。四是排污权交易。主要是通过建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利像商品那样买入和卖出来进行污染排放控制。政府是社会公众利益的代表，也是自然资源和自然环境的所有者，生产者的生产活动给社会公众带来了环境污染，因此生产者应向政府购买“排污权”。通过排污权的交易，减少了排污量，减少了政府对环境污染规制的成本。

二、社会性规制的成本与收益

测度或考量政府社会性规制的合理性与否有多项标准，而对社会性规制进行成本与收益的分析是其基本标准。

1、社会性规制成本。社会性规制成本可分为经济性成本和社会性成本。(1)经济性成本。指的是信息收集成本、规章制定成本和规制实施成本。社会性规制的各种方式都是政府机构的行为。政府规

制机构在采取这些行为时尽管并不遵循明确的行政程序，但是大都会涉及信息收集、规章制定、实施规制三个方面，而且都会发生相应的成本。如在运用社会性规制的法律方式时，首先需要收集相关信息，建立适宜的法律制度。现代社会是一个信息社会，信息也是一种稀缺的资源。信息这个概念在经济学中无处不在。而且，从现实市场状况来看，所有的市场都存在信息不完全的现象。所以要想建立相对完备而又适宜的法律制度必须要获得相对充足的相关信息，必须支付一定的信息收集成本。目前看来，信息的收集起着越来越重要的作用，所花的信息成本在企业总成本中的比重也将会越来越大。收集了相对完备的信息资料以后，需要制定适宜的法律制度。国家为建立一种新的制度结构或利益格局都会耗费大量的人力、物力、财力，都会产生一定的费用，产生相应的成本。同样运用社会性规制的行政方式和经济方式时也会涉及信息收集成本以及规章制定成本等。在政府社会性规制实施过程中，不仅规制实施机构自身的运行需要一些基本的资源成本，而且规制当局的自主裁决与寻租也会造成一些资源的浪费。规制当局在规制过程中会拥有一定程度的自主裁决权，随之而来的便是寻租行为。寻租行为不仅会使被规制企业确保超额利润，而且由寻租行为所引发的成本会成为需求者的额外负担，换句话说，“由寻租行为所产生的费用，使企业将利益(租)由用户转为自取的费用，它不能使社会剩余增大，这种对企业有利的分摊费是资源的一种浪费性支出”(植草益，1992)。(2)社会性成本。由于社会性规制的实施使得一部分社会性规制的费用转移对象，将负外部性等成本转移到生产者身上，使之为人们的健康和环境等社会产品所支付的成本，即为社会性成本。政府实施社会性规制的过程既是对某些市场不完全性和市场失灵可能引起的资源配置不当所进行的调整，又是对风险成本的转移和再分配(环境保护、职业安全保障、消费保障是把外部性成本和风险成本从消费者、工人身上转移到生产厂商身上)，这样会使一些企业为社会产品的生产――人们的健康和环境花费代价。如政府在运用经济方式来实施社会性规制时，主要采取排污收费、排污收税、补贴、排污权交易等手段。通过收费来限制造成污染的产品的生产与消费，迫使生产者减少废物排放量。

2、社会性规制收益。社会性规制能够带来社会性的收益增加。具体可以细分为两个方面：一方面是社会福利的净增加；另一方面是社会福利损失的减少。(1)社会福利的净增加。政府社会性规制处理的主要是外部不经济和非市场物品问题，试图以牺牲市场物品为代价来增加非市场物品的供给。为了实现这一变化，政府常常借助于一些非市场的刺激方式。例如，它可以通过立法来控制所指定的物品(如更加清洁的空气或更加安全的工作场所)的生产，它可以确定企业如何使用合乎法律要求的技术。因此，社会性规制不仅可以改变资源的配置，而且可以在经济过程中造成强制性的变化。这种变化往往是进行强制性替换，这意味着政府社会性规制可能会减少企业的经济福利，但同时会增加社会的净福利。(2)社会福利损失的减少。社会性规制的对象具有公共物品性、非价值性负外部性和信息不对称等特点，而社会性规制试图以牺牲市场物品为代价来增加非市场物品的供给，目的是要求增加非市场物品的生产，如清洁的空气、水、安全的产品和消费者的保护等。比如规制对外部性的治理。外部性的实质是私人收益和社会收益的不相等。当一项活动的私人收益大于社会收益时，我们就会观察到这项活动的过度供给，此时存在负的外部性；反之则会产生供给不足，此时存在正的外部性。市场外部性往往会使不好的副产品生产过度，而有利的副产品生产不足，从而造成社会福利的损失。而社会性规制便可以运用经济、法律、行政等手段增加有利的副产品的生产，减少不利的副产品的生产，这样便能够减少外部性问题所造成的损失，这便是另一种意义上的社会福利的增加，也是另一种意义上的社会性规制的收益。同样，社会性规制的实施可以使公共物品性、非价值性、信息不对称等一系列市场失灵问题得到治理，解决了非市场物品在市场上不能得到经济价值、生产不足的问题。

三、结论

对社会性规制的成本与收益分析，在于为社会性规制提供理论基础，也有利于政府社会性规制变革的理性选择。为降低政府社会性规制的成本，并提高其收益，需要对其实施变革，完善与强化政府的社会性规制。首先，需要完善社会性规制的法律体系，这是强化政府社会性规制的基础。其次，设立具有相对独立性的社会性规制机构与中间性组织，提高执法效果。为了维护社会性规制的统一性和权威性，在一些重要的、技术性较强的社会性规制领域，需要设立直属于国家的独立性的社会性规制机构与中间性组织，以排除政府非理性的干扰。最后，建立社会监督体系，充分发挥社会监督的重要作用。对社会性规制的社会监督主要是新闻舆论机关、各种社会团体和个人通过各种渠道，以各种形式，对所有损害社会公众利益的行为所进行的监督。各种社会监督力量相互联系、相互影响，形成一个社会监督体系。