聚焦“383”改革方案

10月29日，中共中央政治局召开会议，讨论十八届二中全会以来中央政治局工作，研究全面深化改革重大问题，审议并同意印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》。会议决定，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议于11月9日至12日在北京召开。

在十八届三中全会前夕，中国官方高层智囊机构国务院发展研究中心（下称“国研中心：）首次对外公开了其为全会提交的“383”改革方案总报告全文，勾勒出一幅详尽的中国新一轮改革“路线图”。

国研中心作为中南海的核心智囊，在中国的发展过程中扮演了重要的推手角色，这份被民间誉为“383”改革方案的报告有着炫目的改革期许，已然成为的焦点。

报告强调，新一轮改革通过完善市场体系、转变政府职能、创新企业体制的“三位一体”改革，在八个重点领域取得改革突破，最终建立起一个富有活力、创新导向、包容有序、法治保障的社会主义市场经济体制。

有专业人士曾公开表示，将一个机构的研究报告看作三中全会的主要内容是片面的误解。但应当承认的是，这也反映出市场对改革翘首以盼的心情。面对即将召开的三中全会，无论对于中国百姓还是执政党都具有非凡意义。

领导们的话

事实上，近期国家领导人的频繁表态，都显示出三中全会的全局性和非同一般的意义。而“全面深化改革”的主题，在2013年年初早已从多个方面露出端倪。

总理在3月履新记者会上便强调，改革是中国最大的红利，水再深也得。此后，在2013年9月11日，以“创新”为主题的2013年夏季达沃斯论坛在大连举行开幕仪式，在开幕式上做主旨演讲时再次强调全面深化改革开放，称“中国改革大势不可逆转”。10月份，他在经济形势报告会上又重申，要继续全面深化改革。

总理还提出“中国经济升级版”概念，这意味着更强的创新实力、更优化的经济结构、更公平高效的市场环境，更高的收入及充分的就业、更优美的自然环境、更稳定的民生保障，如果成功将带领中国进入一个黄金时代。

2013年7月，国家主席在湖北调研时指出，应对当前中国发展面临的一系列矛盾和挑战，关键在于全面深化改革。必须把握全面深化改革的内在规律，特别是要把握全面深化改革的重大关系，处理好解放思想和实事求是的关系、整体推进和重点突破的关系、顶层设计和摸着石头过河的关系、胆子要大和步子要稳的关系、改革、发展、稳定三者之间的关系。

10月7日，在印尼巴厘岛出席亚太经合组织工商领导人峰会并发表演讲。他表示，“中国要前进，就要全面深化改革开放。要做到改革不停顿、开放不止步。”“我们认识到，改革是一场深刻的革命，涉及重大利益关系调整，涉及各方面体制机制完善。中国改革已进入攻坚期和深水区。这是因为，当前改革需要解决的问题格外艰巨，都是难啃的硬骨头，这个时候就要一鼓作气，瞻前顾后、畏葸不前不仅不能前进，而且可能前功尽弃。”

10月23日，在钓鱼台国宾馆会见清华大学经济管理学院顾问委员会海外委员时表示，大家都很关注中国改革进程，我们将在中国共产党十八届三中全会上研究全面深化改革问题并做出总体部署。我们必须处理好改革、发展、稳定三者之间的关系，以更大的政治勇气和智慧，进一步解放思想、解放和发展社会生产力、增强社会创新活力。

10月26日上午，全国政协主席俞正声在第九届两岸经贸文化论坛开幕式上指出，11月将召开中共十八届三中全会，这次全会主要是研究全面深化改革问题。这一轮改革范围之广，力度之大，都将是空前的，必将强有力地推动大陆经济社会各领域的深刻变革，促进各项社会事业的发展。

“全面深化改革”这六个字被多位国家领导人多次提到，而且这个基调也是马上要召开的三中全会要具体讨论的问题。这是中国经过30多年高增长后进入减速期，各类矛盾大爆发，经济发展已走到十字路口，此次的三中全会焦点就是如何推进“全面深化改革”，让中国的发展走出困境。

这两天，一份被称为“383”改革方案的报告引发了热议，资料显示，“383”改革方案的报告由国研中心主任李伟、国家发改委副主任刘鹤领衔撰写。《华尔街日报》更是将刘鹤誉为十八届三中全会经济改革方案的规划者，市场因此揣测国研中心的报告有可能与三中全会报告大面积重合。

核心的撰写者

2013年5月，时任美国国家安全顾问的多尼隆飞往北京安排一场中美高峰会晤。《华尔街日报》报道，据知晓那次会面情况的官员透露，主席指着自己身边一位身材高大、学者风度的助手对多尼隆说：“这是刘鹤，他对我非常重要。”

随着十八届三中全会的临近，“383”国研报告的核心撰写人物之一，61岁的中央财经工作领导小组办公室主任刘鹤受到了国内外的格外关注。尤其是《华尔街日报》的报道将刘鹤推向了国际舆论的焦点，认为刘鹤的工作是“勾勒中国的经济前景，而这一前景将指导中国未来10年的行进方向”。

从公开履历可以看到，刘鹤1986年从中国人民大学经济系获得硕士学位，其后在美国哈佛大学和Seton Hall大学工商管理学院学习，并在哈佛大学肯尼迪学院获得MPA学位，接受了完整的学术训练，具备开阔的国际视野，但同时，他又具有可靠的红色背景，1971年在经历了一年的知青生涯后便在著名的王牌军三十八军入伍当兵，著名的地产商任志强、导演冯小刚同样曾服役于三十八军。

刘鹤的仕途在原国家计委起步，历任国家计委产业政策司产业结构处处长，政策研究室副主任，规划司副司长，国家信息中心常务副主任，国务院信息化工作办公室副主任，第一届国家信息化专家咨询委员会主任等职务，多年的计委工作经验使得他在2003年调任中财办副主任顺理成章。

从2003年担任中财办副主任开始，刘鹤已在中财办工作十年，这一机构从设立开始便在中国经济政策的制定过程中起着关键作用。中财办是中央财政工作领导小组下的常设机构，除了负责起草重要的经济政策文件外，还肩负为中央财政工作领导小组提供政策建议的功能。

中央财政工作领导小组于1980年重新设立后，是唯一负责经济工作的中央领导小组。一直对整体经济工作起到最为关键的作用。一般而言，中央财政工作领导小组组长由现任国务院总理兼任，但也有由中央总书记兼任的情况，现任小组组长为国务院总理。

与行政事务的管理相比，刘鹤这些年似乎对经济研究的兴趣更为浓厚。现在他分别在北京大学、中国人民大学担任客座教授。

记者查阅中国人民大学经济学院的网站，发现近15年来，刘鹤发表了近200篇论文，其中获得国家一等学术奖的有三篇，其中有一篇获得国务院领导的表扬。共发表专著四部，包括中国产业政策的理念和实践、中国经济高速度的增长、企业管理和质量管理、发展经济理论的大势研究。

在经济学界，刘鹤更广为人知的标志是“中国经济50人论坛”。1998年，刘鹤创办了“中国经济50人论坛”，聚集了中国具有一流学术水准、享有较高社会声誉，并且致力于中国经济问题研究的近五十位著名经济学家，被国内外公认为中国高层经济决策的“智库”。

十多年来，刘鹤一直坚持担任论坛的学术委员会委员，倾听经济学家的想法。2013年，包括刘鹤在内，论坛成员中已有5名中共十八届中央委员，2名候补委员，论坛对经济政策的影响相当直接。由于刘鹤在中国经济政策制定方面的关键性作用，彭博新闻社曾将刘鹤与时任奥巴马首席经济顾问的萨默斯相提并论。

国务院发展研究中心主任、“383”改革方案的另一担纲领衔者李伟，早年经历与刘鹤颇为相似，1969年3月，他在上海市川沙县施湾公社当知青，1970年参军入伍。

上个世纪80年代后期，他就跟随时任上海市市长的朱镕基，曾担任朱镕基秘书。90年代朱镕基出任中共政治局常委，李伟也到北京工作。1998年朱镕基出任国务院总理，李伟则荣升总理办公室主任兼国务院研究室副主任。

朱镕基卸任后，李伟调任银监会副主席，负责当时问题成堆的中国农村信用社的改革工作。两年后，被调任至国资委副主任，分管办公厅、产权管理局、企业改组局。李伟在金融市场经验丰富，外界猜测此番“383”改革方案相信有颇多他的思路。

“383”改革方案一出，不少人认为“383”改革方案里“好像大部分延续未竟的朱镕基经济改革”。其实，本届政府班子里不乏朱镕基时代的“干将”。副总理马凯、财政部长楼继伟、人民银行行长周小川、民政部副部长顾朝曦等，都是朱镕基一手提拔的。

举国关注的十八届三中全会即将召开，“383”改革方案能否从“咨询报告”变成真正的政策呢？有咨询机构认为，“根据历史经验，过去官方智库所提交的改革方案，有不少都是影响力不小，但最后采纳的不多。此外，上述改革突破点涉及到不少重大利益调整，在实际决策过程中可能遭遇激烈的反对。”

目前，国务院研究室和国务院参事室被视为中国政府最核心的智囊团，中共中央政策研究室和中央党校一直是中国执政党的理论智库。此外，各部委也有各自的智库型研究机构，如财政部财政科学研究所、国家发改委宏观经济研究院等，这些智库因直接参与各部门的政策研究和制定，针对性更强。

还有一类专门从事政策研究和咨询工作的机构，以中国社科院、国研中心和国家行政学院为代表。

记者从知情人士处了解到，官方和半官方智库多以报告和内参的方式建言献策，比如国研中心参与《政府工作报告》的起草和调研，国家发改委宏观经济研究院参与“五年计划”的起草，中央党校和中国社科院参与党代会报告的起草。

近年，一些拥有丰富经验的退休官员和资深学者纷纷创办和加入到多种形式的非官方智库机构中。他们利用各自的渠道，也将一些研究成果上传到中央或相关部门负责人手中，丰富了有关部门的参考素材。

长期以来，许多人认为官方智库机构的研究成果对即将出台的政策会有重大影响，甚至会有大面积重合。也正是因为国研中心的官方背景，“383”才会引来如此多的关注。

不知道，此次“383”改革方案递交后，政府又将出台什么重磅政策？其实，“383”改革方案早就在酝酿了，十八届三中全会被视为改革的关键窗口，而改革路线图涉及到方方面面，需要长时间调研论证。

一般来说，大决策会同时向多部门征求研究咨询意见。而真正的起草过程，会反复权衡，反复征求意见。“也就是在这样的背景下，相关机构的研究成果上报中央已不是什么独家特权。”有关专家则公开对媒体称，现在是一个“全民建言”的时代，成果上报渠道的多元化和官方逐渐开明的态度注定某一家机构的研究成果不可能完全成为政策本身。

在中国，政策能否落实，很大程度上，是看能否得到高层的坚决支持。而刘鹤则具备别人所无法拥有的优势。

《华尔街日报》引述布鲁金斯学会研究中国问题的学者李成的消息称，几个月前，刘鹤已将七个“研究小组”集合在一起，研究金融自由化、财政政策、放松管制、城镇化和地权等问题。这些政策建议将在11月的十八届三中全会中成为最主要的议题。

“383”方案真容

国研中心提出了改革的八个重点领域：行政管理体制、垄断行业、土地制度、金融体系、财税体制、国有资产管理体制、创新体制、对外开放。行政管理体制位列改革之首，同总理在记者招待会上表明要拆借错装在政府身上的手之说异曲同工，国研中心开出的方子是减少行政审批、公开透明、依法行政、提高政府的决策效率和科学性。

方案提出，对仍需政府审批的项目，规定审批时限，到期不批复视为同意。同时，建立廉洁年金制度，公职人员未犯重大错误或未发现腐败行为的退休后方可领取。

北京工商大学产业经济研究所所长陈及认为，到期不批复视为同意是通过倒逼提高目前的政府行政效率，可以有效防止目前的一些政府机构效率低下、作风严重的问题，如果将来一些项目没有审批也做了，说明政府没有履行好职责。而建立廉洁年金制度主要为防治腐败，类似企业采取的绩效奖励，对达到条件的人给予奖励，同时可以弥补公务员工资偏低的问题，但具体效果怎样还有待观察。

“一个成熟的市场本就应该不需要审批，由企业自身来承担投资或经营风险，政府更多的是提供良好的环境，企业上马项目后只需要向政府备案就行，这样才能充分地发挥市场的资源配置作用，政府未来应该把审批改为备案，这才能适应市场发展。”陈及同时说。

在国研中心的方案中，土地制度改革成为八个重点改革领域之一，改革尺度之大，超过此前外界预期。分析人士认为，上述思路适合作为的长远构想，在具体操作中，由于涉及多方利益，仍需渐进式推进。

方案建议，在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。在此基础上，对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。

方案还提出，改政府卖地为国有土地资产经营，政府以国有土地所有者身份获得土地权益，成立国有土地资产公司从事国有土地经营。上述内容分别针对征地制度和土地财政顽疾，其设想大大超出外界预期。

业内人士认为，这些改革，尤其是较为核心的农村集体土地入市等政策目前实施起来比较困难。农村集体用地入市需要在城市规划的前提下进行，而且征地、基础设施建设等收地成本也非常高，就算农村集体土地入市短时间内也不可能变成市场上所需的住宅用地等，应从城市周边地区、符合城市规划地区的土地着手做起。

方案提出，以打破垄断、促进竞争、重塑监管为重点，加快基础产业领域改革。改革涉及电力、石油、天然气、铁路、电信等多方面的垄断问题，包括输配电分离、油价不再由政府直接规定、成立干线铁路公司、重组电信企业等。

但有专家称，这些改革的方向是非常好的，这一改革方案触及几乎所有的垄断领域，但在具体的改革措施上力度不够，且缺乏明晰的时间表。比如提出铁路监管部门应制定并实施通路权开放等相关规则、将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来等等，但都没有具体的时间表，这对于市场来讲现实意义不大。

方案明确以降低金融行业准入门槛、推进利率汇率市场化为重点，推动金融体系改革。应当抓住全球经济再平衡的有利时机，建立一个市场导向、高效而富有弹性的金融体系，支持转型升级和城镇化进程；化解潜在金融风险；与财税体制和要素价格改革等相配合，形成协同效应。

有关专家对记者称，提出了要“降低金融行业准入门槛”，主要是形成多元化竞争性的金融体系，满足实体经济的金融服务需要。大幅降低各级政府对金融机构的持股比例，通过金股等国际通行的股权形式和有效监管，体现国家对金融机构的控制力。在城市商业银行等区域性金融机构经营状况总体稳定的情况下，及早推进并购重组和股权多元化，以控制和化解风险隐患。同时，推进利率市场化进程、汇率形成机制市场化和人民币资本项目可兑换等。

针对当前中央和地方政府财权和事权不匹配的问题，方案提出，将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。按事权优先原则，进一步调整优化税收划分和转移支付制度。

对于“营改增”后缺乏主体税种的地方政府，方案提出，积极推进以房产税和消费税为主的地方主体税建设。扩大房产税试点范围，尽快完善相关制度，一定过渡期后全面推开，并明确为区县级政府主体税。按照消费地原则将国内消费税划为地方税，由生产环节改为零售环节征收，同时将车辆购置税划归地方税。另外，方案首次提出实施“国民基础社会保障包”制度。起步阶段该保障包的内容可包括：基本养老保险基金实行全国统筹、医保参保补贴实现费随人走、对全国低保对象按人头实行均一定额补贴。

但有关专家指出，这些改革措施并未涉及到控制财政收入在GDP中的比重这一重要问题，这与当前简政放权的大背景不相吻合。若边防、海域等六大领域的事权划到中央，财权也肯定会流向中央，“国民基础社会保障包”也是由中央主导，地方政府的主体税种只剩下短期内难以成气候的房产税和占总税收不到1%的消费税，地方政府的财政权显然是被削弱了。

方案明确，国有资产具有以下四项基本职能：社会保障职能，提供非盈利性公共服务职能，促进战略性产业稳定、竞争和创新的职能，保障国家安全的职能。参照新加坡淡马锡资产管理公司模式，与上述国有资产职能分类相对应，通过划拨现有国有企业股权，建立一批国有资本投资运营基金。

专家认为，虽然方案对国资职能解决、国资投资基金等提议具有进一步意义，但是对于国有资产改革最关键的分配问题仍没过多提及，如何分配好国家、企业员工、股民的利益关系到改革成败。目前国有资产占有大量资源，获取了很多利润，但在国家、民众的贡献方面还有待加强，国资改革应该更多地让利于民。

方案提出，企业为主体的创新是实现中国经济转型的基础。要宽容对待在信息通信、电子商务、新能源、电动汽车、金融等领域出现的新业态、新技术、新商业模式，为创新留出足够空间和时间。并且改革以项目直接拨款为主的科技经费支持方式，建立以基金等金融手段支持研发和产业化的财政支持机制。

另外，方案提出，引入市场化的生态环保促进机制，实行更严格的环保制度，其中包括：建立地区减排合作机制和各种排污权交易制度，形成市场化的减排激励；逐步提高矿产开发的环境补偿标准，实现环境成本内部化等。

打造对高端产业与生产要素具有更强吸引力的投资环境。改革外资审批体制，开展准入前国民待遇与“非禁即入”的试点；统一内外资法律，强化法律法规的一致执行，形成各类所有制企业平等有序竞争的市场环境。加快外贸体制改革，增强高附加值出口竞争力。以中日韩自贸区为重点，加快谈判建立高质量的自由贸易区。

此外，报告还给出了改革的“时间表”，建议将改革分为三个阶段，即2013年-2014年的近期改革，2015年-2017年的中期改革和2018年-2020年的远期改革。这对于亟盼改革的市场而言，也是一剂强心针。