十二五时期农村基础设施建设总体思路和配套改革措施

一、“十一五”期间农业农村基础设施建设的成就与问题

“十一五”期间，国家投入比重逐年增加，农业农村基础设施规划目标得以全面实现，但还有许多问题尚待解决。

（一）农业农村基础设施建设取得的成就

1．生产基础设施显著加强，农业生产能力明显提升。“十一五”期间，完成了对6240座大中型和重点小型病险水库除险加固任务，更新改造了中部粮食主产区的140处大型排涝泵站，“十一五”前四年，农田有效灌溉面积不断增加。“三电合一”覆盖面达到了近个县，受益农户达到了1.4亿户，农业机械总动力逐年提高，各类农机作业服务组织、农机户3850万个，耕种收综合机械化水平达48.8%，比“十五”期末提高了18个百分点，极大地提高了现代农业的发展水平

2．生活设施水平显著提高，民生工程取得重大进展。“十一五”期间，基本完成了解决1.6亿农村人口的饮水安全问题的目标；全国农村公路总里程达到333.56万公里，比“十五”期末增加了30.95万公里，比“九五”期末增加了141.56万公里⑤，全国乡镇公路通达率达到99.4%，建制村公路通达率达到94.2%，比“十五”期末提高了11个百分点，基本实现了东、中部地区“油路到村”，西部地区“油路到乡”的建设目标；解决了118.5万户，573万无电、缺电人口用电问题；全国规模化养殖场中新建大中型沼气工程达到4000处左右，全国农村沼气乡村服务网点按计划达到10万个。农村居民基本生活条件得到较大改善。

3．农村公益设施建设步伐加快，教育、文化、卫生事业取得全面进步。大幅度改造了中西部农村初中校舍，进一步改善了农村义务教育基础设施条件；广播电视人口综合覆盖率分别达到了96.31%和97.23%，位居世界前列；“十一五”期间开展新型农村合作医疗的县（市、区）达到2729个，占全国总数的95.5%，参加农民达到8.14亿人，参合率达到91.5%，比“十五”期末提高了22个百分点，农村卫生机构基础设施得到了较大的改善，农村卫生服务体系取得了初步的成效。

（二）当前农业农村基础设施建设存在的主要问题

1．农业生产性基础设施建设滞后于农业生产的需求。一是农田水利设施建/，！/设不足。“十一五”期初农田受旱面积为3.11亿亩，全国耕地受旱面积达4.39亿亩，平均每年农田受旱面积达3亿亩以上，中等干旱年份灌区缺水300亿立方米，每年因旱减产粮食数百亿公斤；二是农业科技和物质装备水平较低。农业科技和物质装备推广难以普及，农业机械化和现代化水平有待进一步提高；三是农业信息化程度低。由于信息化技术和设备的缺失，农民对农产品市场信息掌握不够，农业生产成本也因此而提高。

2．农民生活性基础设施建设攻坚难度加大。一是农村饮水安全问题依然严重。全国还有超过1.5亿农村人口饮水未达到安全标准，由于长期得不到安全饮用水，广大农村地区特别是中西部地区农民的身体健康受到不良影响；二是农村道路建设路网密度较低，技术等级较差。农村道路建设中自然村与自然村之间、自然村与行政村、行政村与乡镇之间的道路衔接问题严峻，道路建设技术和质量不合格，道路翻修问题突出，建养体制不健全，加大了农村道路建设的攻坚难度；三是一些偏远地区仍没有解决生活用电问题，全国尚有近1000万无电人口。

3．农村社会事业基础设施供给薄弱点犹存。一是农村中小学办学条件较差。由于农村公共服务设施资源占有率低，上学难的现象在一些农村地区仍然存在；二是基层医疗卫生服务发展滞后。一些农村卫生机构运行质量和效率不高，发展滞后，农民看不起病、因病致贫、因病返贫的比例还很高；三是公共文化设施不足等问题仍未从根本上改变。乡村电视广播和文化信息资源共享工程尚未全面覆盖，农村网络信息系统投入成本高、建设难度大，目前，网络已经覆盖了全国近1/3的人口，而农村地区互联网普及率仅为15%②。

二、“十二五”时期农业农村基础设施建设的环境条件分析

（一）农业农村基础设施建设的有利条件

我国已经具备“十二五”期间加快农业农村基础设施建设的各项条件。一是国家支农政策体系更加健全，对农业农村的支持力度将不断加大。-，中央财政用于“三农”的支出累计20831亿元，平均每年增长21.98%，“十二五”期间国家“三农”支出将继续保持扩大趋势；二是农业获利空间进一步扩大，农业农村吸引投资的能力将逐步提升。农产品加工企业异军突起，加工链不断向横向和纵向延伸，加工总量持续提升，农产品增值过程逐渐向农业农村加工企业转移，这将有利于农业生产性基础设施建设投资主体朝多元化方向发展；三是新兴农业形态不断涌现，

农业农村基础设施标准化建设环境将更加优越。新兴的生物农业、循环农业、创意农业必然带来农业专业化、集约化、规模化程度的显著提升，从而将有利于农业农村基础设施的标准化建设和利用效率的提高。（二）当前农业农村基础设施建设的不利条件

一是城市与农业农村基础设施建设的二元投入体系制约。在二元经济结构和二元户籍制度下，我国形成了“城管城、乡管乡、城乡分离”的二元公共产品供给制度。如地方支持农业支出和农业综合开发支出为7161.4亿元，占全国地方财政支出的比重仅为11.81%；二是农业农村基础设施建设与国民经济其它行业基础设施建设的矛盾。国家用于农业农村基础设施建设的投资占国家基本建设总投资的比重一直明显偏低，国家农业基建投资占同期国民经济各行业基建投资的比重仅为2.7%，中央财政在农业生产建设和农村社会事业建设方面共支出5335.4亿元，仅占中央财政总支出的10.69%，远远滞后于农业农村发展的需要；三是地方政府缺乏农业农村基础设施供给的动力。中央政府上收了农村基层的权力，乡镇政府财力的萎缩导致了相应的一些准公共品的供给责任逐渐淡化。此外，不少地方政府为追求政绩或者解决农村剩余劳动力就业等问题，单纯注重地方乡镇企业规模的扩大和经济短期增长而忽视地方的长期发展，农村农业基础设施建设基本上处于不受重视的地位。

三、“十二五”时期农业农村基础设施建设总体思路、目标与重点任务

（一）总体思路

围绕粮食安全、农民增收、发展特色现代农业的战略目标，依据当前农业农村基础设施建设的现实状况，以纯公共品一类的基础设施为突破口，中央投入重点向中西部地区倾斜，在重视大中型基础设施建设的同时逐渐向中小型基础设施延伸；依据统筹城乡发展方略，以城乡基础设施建设一体化、建设标准同城化为原则，集中力量攻克当前农业农村基础设施建设难点问题，循序推进农业农村基础设施的覆盖广度和建设深度。

（二）目标

以民生问题为中心，紧紧围绕农民最关心、最急需、最现实的农田水利、农村饮水、农村道路、农村能源、农村住房、农村医疗卫生和农村文化教育、农村通信和信息网络设施等基础设施问题，持续加大对农业农村基础设施建设的支持力度。科学实施农业农村生产和生活性基础设施建设，实现农业生产性基础设施建设与发展现代农业协调发展，农村生活性基础设施建设与新农村建设协调发展，农村社会发展基础设施建设与城乡社会协调发展的战略目标，巩固前期成果，实现新突破。

（三）重点任务

一是构建满足现代农业发展需求的生产设施建设体系。在全国范围内分批次分阶段开展小型农田水利重点县建设，落实农田水利设施的重建、改造、管护和运营工程；继续推进江河重要控制性工程及大江大河河道整治，进一步加强自然灾害防治设施建设，增加抵御自然灾害的能力；继续实施农机购置补贴政策，进一步优化农机装备结构；实施标准化农田建设，加大推行土壤改良的力度，提高农业综合生产能力；逐步建立起适应农业现代化要求的动植物病虫害防治体系和农产品质量安全体系，包括建立协调配套的全国重大病虫监测预警体系、重大病虫控制体系、农药和化肥使用控制体系、危险病虫检疫防疫体系和植保新技术和新产品推广服务体系；实施种子工程和畜禽水产良种工程，发展畜禽标准化规模养殖，在水禽主产区建立企业与科研院所相结合的联合育种机制，加强对引进水禽品种的评价和消化利用；继续推进互联网在农业生产和交易的普及和应用范围，提高农业科技现代化水平；继续支持六大跨省粮食物流通道中的国家级节点项目以及重要节点的散粮接收、发放设施和企业信息系统、检验检测系统建设，同时支持低温储藏保鲜、分选加工以及配送中心等设施建设；继续实施农产品批发市场建设项目，加快农产品批发市场升级改造。

二是进一步加强对农村生活性设施建设的难点突破。以中西部地区为重点，重点建设中西部地区贫困村的人畜饮水工程，按地方需求新建供水站，彻底解决农村人口的饮水安全问题；继续加强农村公路建设，以农村公路改造工程建设为重点，加快自然村与自然村之间、自然村与行政村之间、行政村与乡镇之间的道路衔接建设；继续大力推广农村户用沼气，积极推进大中型沼气工程建设；继续加大无电地区电力建设和农村小水电建设工程投资力度，不断完善中西部农网工程，积极推进农村电力建设；充分运用信息技术的最新成果，循序推进广播电视网、电信网与互联网的融合工程；加大对农村生活设施的管护力度，切实巩固农村生活设施建设成果；继续实施农村危房改造，积极推进少数民族地区游牧民定居工程，改善贫困地区生产生活条件。

三是切实夯实农村社会事业基础设施建设的薄弱环节。加强农村教育、医疗卫生、文化体育等方面的基础设施建设，继续实施“中西部农村初中校舍改造”等重点工程，搞好学校规划布局，加大先进教学设备配备，加快发展农村中等职业教育，重视普通和职业学校基础设施建设；建立健全以县（市）区医院为龙头，以乡镇卫生院为枢纽，村卫生室为基础的三级医疗卫生服务网络，巩固和完善新型农村合作医疗制度。鼓励有专科特色的民营医疗机构发展，支持和引导社会资本举办非公立医院；发展农村文化体育事业，推进广播电视村村通、电话和网络建设村村通、“西新工程”（、新疆等边远省区广播电视覆盖工程）、农村重点文化设施和乡镇文化站、农民体育健身工程等重点项目建设。

四、“十二五”时期农业农村基础设施建设配套改革措施

（一）调整分配结构，继续加大对农业农村基础设施的投入

破除传统二元财政分配结构，协调好农业农村基础设施建设和国家其它建设的投资平衡，继续加大对农业农村基础设施的投入。一是积极调整宏观政策趋向。应当及时地把积极财政政策的重点调整到农业和农村基础设施建设上，通过制定一套有的放矢而又切实可行的政策，在更加平衡的宏观经济增长的范围内对农业和农村经济给予更大的支持，从而加大政府对农业农村基础设施建设的支持；二是政府在财

力增长的情况下，要科学把握农业农村基础设施建设的配套和补贴方式。通过多种方式扩大中央财政对农村的转移支付，重点向中西部地区倾斜，大中型基础设施建设要对中西部地区降低配套比例，不断增加对中小型基础设施建设的补贴力度；三是采取中央和地方共同出资的办法加强对农业农村基础设施建设的投入，中央和地方政府需要共同将积极的财政政策的投资向农村基础设施的建设倾斜。（二）吸纳社会资金，建立以政府投入为主的多元投入机制

依赖政府提高财政投入比例的同时，还要积极拓展融资渠道，逐步形成以地方投资为主体，群众集资投劳相结合，多渠道、多元化的农村基础设施投融资格局。一是强化支农专项资金的监管。完善农业资金拨付使用制度，建立严格的支农工程项目管理监督检查机制，杜绝支农资金挪用、截留等现象的发生；二是要加快建立全社会参与的激励机制，鼓励各种力量参与农业农村基础设施建设；三是通过创新引导商业银行涉足农村基础设施建设。可将部分投入农村基础设施建设的财政资金变为补偿基金和担保基金，综合运用对项目直接补贴和对银行招投标补偿两种运作方式，鼓励引导更多的金融机构参与到农业农村基础设施建设当中来。

(三）强化组织领导，科学实施农业农村基础设施建设项目

农业农村基础设施建设涉及到众多部门和诸多环节，须强化组织领导，科学实施项目建设。一是实行农业农村基础设施建设领导责任制，完善组织领导机制；二是加强部门间、上下级间的协作与配合。各相关部门要根据各自的职能分工，建立工作责任制，认真做好农业农村基础设施建设各环节工作，积极主动做好协调服务；三是切实加强与本系统上下部门之间、同级各有关部门之间的联系与沟通，加强市乡村之间的协作与配合，建立整体联动机制，形成良好的工作氛围；四是充分调动广大农民群众的积极性，广泛动员社会各界人士积极参与农业农村基础设施建设。

（四）加快农村改革，形成科学的农业农村基础设施建设管运模式

采取有效措施，完善经营管理体制，改变原有模式的“公地悲剧”，充分发挥投资使用效率。一是要解决管护经费来源问题。在基础设施规划阶段就要考虑运营管护经费问题，将其纳入项目总投资或明确管护经费来源，建立管护经费保障机制；二是对已竣工的基础设施项目要及时办理固定资产移交手续，明确产权主体，健全管护机制，落实管护责任，巩固工程建设成果，确保工程长期发挥效益；三是要积极探索建立多种形式的农村基础设施管护体制和运营方式。对于纯属公益性、准公益性的以及小型基础设施分别采用不同的管护方式，明确管护责任；四是积极发挥农民在农业农村基础设施工程中的主体作用，鼓励扶持辖区或灌区内水利管理协会、用水协会、环境协会、股份合作社等农村专业合作组织的发展，由协会负责工程维护管理、费用收取，以及工程更新改造等工作。