试论农村义务教育经费保障机制改革

摘 要：笔者利用文献检索法、档案查阅法等途径，广泛搜集、整理获得大量祥实的资料，回顾农村义务教育经费管理体制的历史沿革；对“十一五”新机制改革进行分析；对农村义务教育经费保障机制改革进行探索。在此愿和教育界、经济界的工作者们共同探讨。

关键词：农村义务教育 经费保障 机制 改革

农村义务教育经费保障机制改革是继全面取消农业税之后进一步减轻农民负担、巩固农村税费改革成果、贯彻对农村和农民“多予、少取、放活”、“工业反哺农业，城市支持农村”方针、维护和发展亿万农民群众的切身利益的重大举措，为农村义务教育注入了新的活力，得民心，顺民意，是当前社会主义新农村建设的一个亮点，也是构建社会主义和谐社会的重要组成部分，必将有力地促进农村义务教育发展水平的全面提升乃至农村经济社会的持续发展。我们要不断加深对改革重要性和必要性的认识，增强推进改革的自觉性和责任感。

1.我国农村义务教育经费管理体制的历史沿革

我国是一个农业大国，农业人口占全国总人口的四分之三以上，农村义务教育在社会主义新农村建设中占有极其重要的地位。我国有80%以上的小学和64%以上的初中设置在农村，农村义务教育在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的过程中具有基础性、先导性和全局性的重要作用。针对不同时期的特点，分析建国以来至改革前的农村义务教育经费管理体制的特征，不仅十分必要，也是历史的必然。长期以来，我国义务教育经费投入的主体是政府，财政拨款是教育经费的主要来源，其历史沿革经历了三个阶段：

1.1 20世纪80年代以前施行“集中统一的农村基础教育资金管理体制”。

自1949年新中国成立到1957年，我国实行的是集中统一的农村基础教育资金管理体制。由于当时中央政府的财力不足，从1957年以后，中央将基础教育的管理权下放到地方，实行“条块结合，以块为主”的基础教育投资体制。地方政府同样经费有限，结果只能争取群众支持。1962年，提出“全党全民办教育”的“两条腿走路”的方针，采取“国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举，免费教育与不免费教育并举”。事实上提出这个方针之前直到期间，政府财政主要用于负担城镇基础教育的教育事业费，而农村基础教育经费主要由负担，这些经费又多取之于农民，农村中小学是事实上的民办学校。这一时期，普通中小学的经费开支都按其行政隶属关系进行纵向划分，财权和相应的事权比较明确。权力主要在中上层，掌握在中央、省级、县级，上级负有对下级进行管理和监督的义务。在这一阶段，教育支出与预算经费基本保持一致，不会出现大的资金缺口，也较少出现盈余，而且在这一时期教育支出的控制权集中在中央与省级财政部门，在这样的教育支出管理体系框架下，各级教育机构的每一项支出都要向中央政府上报，批准之后才予拨付。

1.2八十年代中期至90年代末施行“以乡镇为主的农村义务教育经费管理体制”

从1986年至1999年末，我国实行的是“以乡镇为主”的义务教育财政管理体制。在这一体制中确定乡镇政府既是投资主体也是管理主体。1986年4月六届人大四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称义务教育法）将义务教育“实行地方负责，分级管理”以法律形式确定下来后，形成了县、乡、村三级办学，县乡两级管理的格局。1996年重新颁布的《义务教育法》确定了两个重要制度：在将义务教育下放给地方管理的同时，也确定了义务教育的投资主体也是地方政府，实际上最终都落实到了最基层的乡镇政府。《义务教育法》将义务教育作为地方的事业，将其界定为地方政府的义务。《义务教育法》规定：“实施义务教育，在国务院的领导下，由地方各级人民政府负责，按省、县、乡分级管理”；还规定了各级政府的权限和责任，实际上主要规定了中央和省级政府对义务教育管理的权力，对农村乡镇政府主要规定了筹集和管理义务教育资金的义务。在这个时期，乡镇政府被赋予预算外收费的权力。为了保证地方发展，国家规定地方当有新公共支出项目发生时，可以通过集资、收费、摊派各种方式筹集经费。这种制度的特点本身决定其有着极大的“从百姓身上挖掘潜力”的激励作用，并且随意性很大，不可避免的加重了农民的负担。在1999年税费改革前，农村义务教育以“乡镇为主”的投资体制造成了部分贫困的地方政府沉重的财政压力。当地方政府缺乏此种财政负担能力时，便把这种压力转嫁给了农民。据2001年国务院教育发展研究中心调查显示：农村义务教育投入分担比例省级为11%，县级分担为9%，中央分担为2%，其余78%均由乡财政和农民负担。基本上是乡村教育财政的格局。

1.3 2000年税费改革以来施行“以县为主的农村义务教育经费管理体制”

在我国农村义务教育的发展中.长期以来，实行的是“分级办学、分级管理、以乡为主”的义务教育经费管理体制，其经费投入主要由乡镇政府和农民负担。为了减轻农民负担，从2000年开始，我国以安徽省为试点并逐步在全国实行了农村税费改革。作为税费改革的配套措施，国家明确规定：农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的体制。”税费改革取消了农村教育费附加和教育集资的政策，卸下了农民身上的重担，打破了义务教育农民办的格局，带来了农村教育经费筹措机制的重大变革。从税费改革的内容上看，与农村义务教育相关的就是取消了农村教育费附加、农村教育集资两项专门面向农民征收的行政事业性收费。这一改革无疑是减轻了农民的负担，但是对于农村义务教育经费来说依然投入不足。尽管在税费改革后，中央和省级财政加大了转移支付力度，但农村义务教育经费的缺口却是日益加大。税费改革带来了财政预算内投入的增长，2004年财政预算内农村义务教育拨款为1326亿元，比税费改革前的1999年增加793亿元，已占农村义务教育总投入的76.6%；加大了中央转移支付力度，中小教师工资也由县级发放；实施中小学危房改造和西部地区“两基”攻坚计划，改善了办学物质条件等。看起来国家是加大了农村义务教育投入，但农村义务教育经费的短缺问题，依然得不到保障。例如一些地区农村中小学教师的工资又开始拖欠，教师的利益得不到保障；学校必要的教育经费得不到保障；校舍不能得到及时修缮，危房数增加，教育负债也 越来越严重。由于相当一部分县级政府缺乏足够的财力，管理体制的调整不能解决义务教育经费总量不足的问题。因此，必须进一步深化改革。另外，随着我国近年来国民经济的高速发展，中央政府的财力也逐渐日益增强，实行改革也正好逢迎历史实际。

2.我国农村义务教育经费保障机制的改革

2.1 “十一五”农村义务教育经费保障机制改革的成绩。

2005年12月24日，国务院颁布了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，决定从2006年开始，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平”的原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。

农村义务教育经费保障机制改革的内容包括四个方面：一是全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。

农村义务教育经费保障机制改革的步骤是：2006年，西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费；中央财政同时对西部地区农村义务教育阶段中小学校安排公用经费补助资金，提高公用经费保障水平；启动全国农村义务教育阶段中小学校校舍维修改造资金保障新机制；2007年，中部地区和东部地区农村义务教育阶段中小学全部免除学杂费；中央财政同时对中部地区和东部部分地区农村义务教育阶段中小学校安排公用经费补助资金，提高公用经费保障水平；2008年，各地农村义务教育阶段中小学生均公用经费全部达到省（自治区、直辖市）在2005年秋季学期开学前颁布的生均公用经费的基本标准；中央财政安排资金扩大免费教科书覆盖范围；2009年，中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额；各省（自治区、直辖市）制定的生均公用经费基本标准低于基准定额的差额部分，当年安排50%，所需资金由中央财政和地方财政按照免学杂费的分担比例共同承担；2010年，农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额全部落实到位。

农村义务教育经费保障机制改革，是我国义务教育发展史上具有里程碑意义的重大改革。“十一五”期间，经过各级相关部门的共同努力，新机制的各项政策均得到落实，农村免费义务教育全面得以实现。

据初步统计， 2006-2010年，全国财政农村义务教育经费保障机制改革累计新增经费可达到3700多亿元。 我国农村人口众多，建立农村义务教育经费保障机制，是实现农村免费义务教育、加快普及义务教育的关键。随着保障机制改革的全面推行，2006-2010年，全国财政已累计安排农村义务教育经费保障机制改革资金4588亿元，其中：中央财政2510亿元，地方财政2078亿元；全国预算内农村义务教育经费占农村义务教育总投入的比重由税费改革前1999年的67%提高到2009年的93%，实现了义务教育纳入公共财政保障范围的历史性转变。据了解，全国近1.3亿名农村学生全部享受免除学杂费和免费教科书政策，中西部地区1228万名家庭经济困难寄宿生获得生活费补助。目前，我国小学净入学率达99.5%，初中毛入学率达98.5%，分别比世界平均水平高13和20个百分点，接近发达国家的平均水平。粗略地估算，新机制实施后，仅2006-2010年国家安排的“两免一补”资金，就相当于为全国农民减少支出2300多亿元，平均每个小学生家庭年减负250元、初中生家庭年减负390元。

保障机制建立后，农村义务教育各项合理的经费需求都纳入财政预算予以保障，为从根本上治理教育乱收费提供了制度保障。同时，改革首次提出了中央与地方分项目、按比例分担农村义务教育经费的制度安排，这是我国社会事业支出发展领域划分中央与地方投入责任的一次重大创新。在政府职责上，第一次系统提出了“经费省级统筹，管理以县为主”的具体要求。这一创新内容已被写入了2006年修订的《义务教育法》，标志着我国农村义务教育经费保障已步入了法制化的轨道。

2.2农村义务教育经费保障机制改革后引发的矛盾和问题。

经过几年的运行，新机制尚存在一些不够科学的地方，由此引发了一些新的矛盾和问题，主要表现在以下几个方面：

第一教师待遇缺乏保障机制。当前在我国部分地方，财政统发的只是教师基本工资，奖金、津补贴、社会保障等其他经济待遇基本上都没有安排，只能由学校靠收取学杂费等途径自筹解决一部分。“新机制”在免除学杂费、堵死学校自筹解决教师待遇渠道的同时，并没有对存在资金缺口作出明确的制度安排，因此在当前地方财政十分困难的背景下，教师的有关福利待遇无法到位，将严重影响教师的基本生活，打击教师的积极性，引发新的社会矛盾。

第二免费的项目偏少。按照新机制的改革方案，国家只免除了农村义务教育阶段学生的学杂费，免费提供教科书并补助寄宿生生活费的范围目前也仅限于贫困家庭学生；其中补助寄宿生生活费资金由地方承担，补助对象、标准及方式由地方人民政府确定。这种做法容易引发社会矛盾。不少家庭的确十分困难的学生由于没有指标，不能享受国家资助政策，因此很有意见。为平息矛盾和不满，很多学校只好采取轮流补助和分期补助的办法。

第三政策覆盖范围不广。特别是未将农民工子女和民办学校纳入保障范围。深化改革《通知》规定：“进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策”，由于义务教育具有明显的正外部性，城市义务教育所需经费又由地方承担，城市政府没有主动为进城务工农民子女提供义务教育的动力和压力，所谓“享受同等政策”根本就没有兑现。

第四保障的标准偏低。一是生均公用经费标准低，学校入不敷出。调研中发现，西部各省的补助标准相比改革前的“一费制”其绝对值有了显著提高，尤其是在农村中小学，基本能够维持学校的现状，但仅是以“省吃俭用”的模式（鉴于设备购置费、电费、维修费等较高，信息技术课不得不停开）运作，为此部分省份提出补助标准应在现有基础上增长一倍，才能够保证学校的发展所需。此外，同是西部省份，补助标准也存在一定的差距，这种差距尽管在某种程度上具有一定的客观合理性，如北方地区的取暖费高于南方地区，但也存在一定的人为因素，需要进一步科学地修订。二是寄宿生生活补助低。原本贫困的家庭因为不堪负担，对布局调整心存抵触，贫困寄宿生生活费补助落实情况仍有差距。从2008年起，落实中央出台的农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费基本补助标准。具体标准为：小学生每生每天补助2元，初中生每生每天补助3元，学生每年在校天数均按250天计算。享受寄宿生生活费补助的家庭经济困难学生的比例，按在校寄宿生的1/3确定，覆盖的范围还比较窄，补助的标准还显偏低。应适当提高全国农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活补助的标准。三是校舍维修经费标准偏低。农村中小学危房数多，各省执行农村中小学校舍维修改造专项资金管理暂行办法，每年校舍维修改造所需资金，是根据农村中小学在校生人数以及校舍生均面积、使用年限、单位造价等因素来测算的，由中央和各省按5：5分担。没有考虑经济发达地区与经济落后地区的地域差别。尽管国家专门建立了农村中小学校舍维修基金，中央也承担了 50%的资金，但是，农村中小学校舍维修状况却并不乐观。

第五城乡配置标准不够均衡。合理均衡地配置教育资源、缩小城乡发展差距是建立新机制的目标之一，但调查发现，“新机制”在城乡配置标准方面确存在着倒置现象。如农村学校特别是偏远山区的学校由于规模较小、路途遥远、交通不便，差旅费、基础设施建设费等办学成本都高于城镇学校，因此农村学校的人均公用经费高于城镇学校才是科学合理的。但实际情况是“新机制”规定的配置标准依然是城镇高于农村。

第六对教育负债未予考虑。这些负债大多形成于“两基”达标和“普九”时期，主要集中在县乡两级，是政府对义务教育的历史欠账，应当由政府来偿还。调研中发现，为实现“两基”硬件目标，改善中小学办学条件，各地在争取“国家贫困地区义务教育工程项目”、“国家贫困地区中小学危房改造工程”、“农村中小学寄宿制工程”等一系列工程项目所需资金。同时，由于县级财政比较困难等原因，也不得不举借大量的债务。尽管近年来逐步在偿还债务，但教育债务存量依然严重。

2.3完善农村义务教育经费保障机制的措施和建议

当前我国“以县为主”的农村义务教育管理体制，在事权划分上并没有太大异议，主要问题在于支出责任重心偏低，导致地方财力与事权不匹配。因此，在公共财政框架下，明确各级政府的财政责任，建立农村义务教育经费分级分担机制和财政转移支付制度，加大中央、省、地市承担义务教育的责任，减轻县级政府的财政支出压力，是确保义务教育经费稳定来源和稳定增长的根本途径。

①构建合理的政府间财政分担机制。

我国公共教育经费投入不足的重要制度原因，是教育财政责任过多地下放到基层政府，中央和省级政府负担过低。因此，必须创新政府教育经费分担机制，建立以“省级政府为主教育经费统筹、县级管理的制度”。在义务教育阶段，明确各级政府的教育投入责任，办学经费由中央、省、市、县、乡级政府共同承担。其中省级财政须做好中小学危房改造等校舍建设资金的配套和管理工作；县级财政主要承担教师工资的保障任务；按照“尽量让利于乡镇”的原则，做好县、乡财政体制的调整工作；乡镇应当帮助和扶持农村中小学校的建设和发展。结合农村税费改革的实践，教育界有关专家认为，我国教育投入的改革方向是：对义务教育阶段的教师工资发放，实行中央与省、市、县级政府合理分担的办法。为同时减轻中央财政的压力，可依据各地人均财力状况等因素，将全国各省（直辖市、自制区）分为若干类地区，中央财政重点负担财力状况较差的地区，对财力状况较好的地区相应减少负担的份额。在此基础上，对义务教育阶段的学校危房改造、公用经费补助和事业发展等所需资金，由市、县、乡三级政府分摊，以县级政府承担为主。同时，建立规范的政府间转移支付制度，特别是省以下地方政府上级对下级的转移支付制度，在年度财政支出中安排一定份额的义务教育专项经费，用以加大对经济欠发达和落后地区县（市）义务教育的转移支付力度。

②合理地配置地区间教育资源。

义务教育阶段的教育经费应分级负担，由中央与地方各级政府按比例分担。全国和省域内公共教育资源在地区间、城乡间存在许多差距，有些差距还较为突出，这是我国各地经济发展不平衡和当前二元化社会结构在教育上的反映。教育资源地区分布不均衡是客观历史的产物，缩小教育的地区差距也是一项长期的工作。我国农村义务教育的资金来源主要是政府财政资金，而且农村义务教育落后的地区，其经济发展和市场发育程度相应要低一些，因而缩小教育资源的地区差距的任务主要是通过政府而不是市场来完成。所以，为了缩小农村义务教育的地区差距，应建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村义务教育经费的投入机制，实行中央与地方分项目、按比例的分担办法，应考虑到地区间经济发展不平衡的实际。对免学杂费和提高公用经费水平，中央与地方的分担比例：西部地区为8：2，中部地区为6：4；东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定；对校舍维修改造资金，中央与地方的分担比例为：中西部地区为5：5，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励性支持；对贫困学生提供免费教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担；对贫困寄宿学生的生活费补助，由地方承担。另外，按照现行分税制财政体制的要求，省以下财政体制由省级政府负责确定；中央财政对地方的转移支付资金，都要通过省级财政进行统筹安排或具体下达，由省级政府负责统筹落实中央转移支付资金和地方各级政府应承担的资金，省级政府在实施农村义务教育经费保障机制改革中负有重要责任。

③推行以财政投入为主、多元化的融资方式。

由于各国国情的不同，国际上的义务教育各有差异，但有一个共同点，就是义务教育属于公共产品，其分配应由政府来提供。国际上发达国家都是在实行基本免费之后才实现了义务教育的普及。我国的基本情况是地区间经济发展水平不均衡、市场机制不够完善，决定了在当前的政府财力水平下不可能完全依靠财政投入举办义务教育，需要构建一个以财政为主、税收、金融、产业政策为辅的多元化融资渠道。这主要包括：采用金融手段进行教育融资；发行教育；利用产业优惠、税收减免；鼓励民间资本进入义务教育领域；鼓励捐资、赠与等多渠道融资。但是，这种多渠道融资方式的基础依然是财政投入，并且是各级政府分项目、按比例的分担投入。这种投入机制要保证公民均等的受教育机会和平等的受教育权利，又可避免某一级政府负担过重或地区间教育发展的不平衡。

④重视解决教育负债问题。新机制实施以来，教育负债仍然是一个全国性的问题，其中最主要的是“普九”负债和危房改造项目配套资金欠债。因为目前县级财政普遍薄弱，相当多的县财政属于“吃饭型”、“依赖补助型”、“负债型”的财政，显然难以偿还如此规模的义务教育负债，需要上级政府对义务教育负债担负更多的责任。为此，首先应该对债务的数量、分布、结构等基本情况进行调查，划定债务时限，坚决制止新的债务产生；其次，对教育债务类型进行划分，明确中央、省、市、县四级对教育负债的负担比例，并把解决贫困地区的教育负债纳入财政预算，逐步落实。对超标准、超预算和没有资金保障的建设项目与投资不予批准，严控公务支出。

⑤保障义务教育阶段教职工合理收入。在国家关于事业单位和中小学绩效工资分配政策出台及实施到位前，各地要按照“谁出台政策，谁负责”的原则，把当地出台的教职工应享受的地方津、补贴项目纳入政府财政预算，保证教职工的合理收入。坚决禁止通过向学生收费、举债和挪用公用经费、“两免一补”专项经费等发放代课人员工资和教师地方津、补贴；在国家关于事业单位和中小学绩效工资分配政策出台后，各地教育行政部门要主动向当地党委和政府汇报，积极配合财政和人事等部门做好中小学教职工绩效工资总量核定工作，确保教职工应享受的津、补贴项目纳入绩效工资核定范围，落实义务教育法规定的“教师平均工资水平应不低于当地公务员的平均水平”；积极配合有关部门规范义务教育阶段学校教职工津、补贴项目。教育行政部门和义务教育阶段学校不得自立名目发放教职工津、补贴。

3.结论

农村义务教育保障经费机制”改革以来取得的成绩，说明了我国国力日益增强，义务教育得到了长足的发展。但这还不能认为改革已经成功，仍需全国上下继续努力，实现从“穷国办大教育”向“大国办大教育”目标的迈进。农村义务教育经费保障机制改革是一项复杂的系统工程，涉及面广、政策性强、任务艰巨。虽然我国教育财政的投入已经较大程度向农村义务教育倾斜，但是由于我国目前农村义务教育经费投入制度不够完善、现行教育经费投入制度规定对农村义务教育投入总量不合理、现行教育经费投入制度规定对农村义务教育的经费投入主体不合理。 结论是：进一步完善教育经费投入机制，对于农村义务教育经费的投入，要加强立法，在制度方面给予法律保障。要尽快建立《农村义务教育投入法》及与之匹配的监督体制，从制度上规定加大对农村义务教育的投入总量和明确各级政府的投入责任；逐步将农村义务教育的投入主体由现行的县级政府改为中央和省级政府；加强教育经费转移支付力度和监管力度、加大宣传力度，营造良好的义务教育环境。确保“新机制改革”这项惠及广大人民群众、惠及子孙后代的民心工程做实做好，为国家教育发展和社会进步做出应有的贡献。

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作者简介：

邹群（1953-），高校经济师，吉林人，工作单位：北华大学计财处，主要研究方向：教育经济学。

孙俊彩（1964-），女，吉林人，小学高级教师，主要研究方向：教育经济学。