重点项目建设与城市规划的关系

摘要：随着当前城市的快速发展，荆门市城市规划实践面临着诸多问题亟待解决，本文试从荆门城市规划建设的发展历程入手，就荆门市城市发展的特征以及重点项目建设与城市规划的相互影响，结合当前应对危机、扩大投资、拉动内需的背景，探讨重点项目建设与城市规划二者在荆门的建设历程中的相互关系。

关键词：三线建设重点项目建设 城市规划策略

一、 立市之本――三线建设重大项目

1、城市化的拐点――“三线”建设国家重点项目落户催生城市质的飞跃

荆门的迅速发展与”三线建设”有着重大联系：在此期间，荆门落户的部级重点建设项目包括荆门石化总厂、国电荆门热电厂、三三零水泥厂等一批重化工建设项目以及焦柳铁路荆门段等交通基础设施建设项目以及六0五研究所、宏图飞机制造厂等。到目前为止，荆门石化总厂跻身全国百强大型企业行列、原油加工量将达到600万吨；原三三零水泥厂发展成为全国最大的特种水泥生产基地葛洲坝股份有限公司水泥厂；热电厂已有装机容量184万千瓦，是国家大型一类企业，华中电网的骨干电厂之一，是国电集团公司在湖北境内装机容量最大的火力发电厂，并依托电厂发展了从事电力工程及设备检修安装、不锈钢焊管生产、新型建材生产、粉煤灰生产、物业管理、物资商贸和宾馆餐饮服务等的荆门热电实业公司。随着长荆铁路、襄荆高速公路的建成通车和荆宜高速、武荆高速、随岳高速公路的开工建设，荆门的交通条件日益改善。经过三十年的发展，荆门已经形成了比较齐全的工业行业门类，为荆门的快速发展奠定了良好的基础。

2、城市空间布局演变――以工业企业尤其是重化工企业的落户和发展为契机，荆门进入了城市化迅速发展时期,城市化的尺度和规模前所未有，最大的影响因素是伴随着一系列重点项目落户而来的工业区开发。大规模厂房建设用地开发、工厂职工居住区建设、以及作为运输手段的铁路和公路系统的拓展，让城市结构发生改变，土地的用地性质及人们的生活方式焕然一新，城市的用地规模不断扩大。重点工业项目的建设实际上主导了荆门的城市建设与发展，组织起城市空间结构布局的骨架，成为城市迈向工业化和城市化道路的发动机。城市作为重点工业项目的载体和“助推器”完成了传统工业发展道路上相应的扩张。

随着以和谐发展为主线理念的深入推广，荆门将在新型工业化和循环经济发展的探索道路上继续前进，以此促进新型城市化的发展。

3、催化区域交通基础设施建设和城市内部道路交通系统完善，并对城市及区域交通系统的规划建设提出更高的要求，要求城市规划更加重视对交通系统的规划。

新建的大型建设项目往往对城市以及区域的综合交通运输系统提出新的要求。从”三线建设”期间开始，荆门进入快速而全面的立体综合交通建设时期，以适应快速发展的城市建设和人民生活需求。国内外区域城镇发展的诸多案例显示：区域经济的发展过程中，城镇增长与综合交通系统之间往往存在着彼此配合相互影响的积极互动。综合交通系统建设促进区域经济增长和城镇发展，区域经济增长又会推动交通发展，两者协调配合，共同促进整个区域社会经济的发展

4、其他配套公共设施和市政设施的发展和完善。重点项目建设区需要城市提供基础设施及生活服务设施，为保证重点项目建设，在安排项目建设的同时，应当合理安排城市布局，根据地区和城市的水文、地质、气象等自然条件和城市的现状，城建及有关部门应妥善规划相应的城市供水、排水、道路、桥梁、公共交通、通讯、防洪、供电、热力、煤气等城市基础设施的建设。

荆门以“三线建设”中荆门的重点建设项目为发展契机，以后续重点工业项目的连续建设和发展为脉络，完成了对城市总体规模的量的积累，并对以后质的飞跃奠定基础。

二、 重大项目先行、规划滞后的双刃剑

重点项目建设与城市规划是相互影响的相互制约的关系，健全的规划体系和良性的规划传统有助于二者之间相互促进。

下图所示为二者之间普遍的相互作用机制

而荆门城市建设发展经历的拐点期间，恰巧处在城市规划工作几乎完全停滞的时期，而在规划工作恢复后，城市规划跟不上城市化迅速发展的步伐，依然滞后于城市建设与发展。重点项目建设固然为城市经济建设和社会发展提供了强大的动力，同时也因为城市规划的滞后性和不合理性而造成了诸多的城市问题衍生，对城市规划工作造成重大影响：

1 工业围城

1） 已建成的重点工业企业选址

以葛洲坝水泥厂为主的大批建材企业聚集布局于荆门市区北部，紧邻北城区中心市区；东面则集中分布了以荆门石化总厂和荆门热电厂为主的诸多重点工业企业

2） 新一轮总体规划中南城区工业区

在新的一轮总体规划中，南城区将建设以李宁工业园为核心的工业园开发片区。

于是在荆门整体城市空间布局上形成了工业用地对中心城区北、东、南的三面合围，与工业发展配套的基础设施尤其是交通基础设施和电力等能源供应设施的建设，最终将城东城北两区众多的工业企业连接成片区，造成城市空间用地布局工业围城的现象。

2环境污染严重下的城市景观生态安全格局

荆门的重点工业企业以重化工企业为主，支撑荆门经济发展的支柱产业大多从不同程度上对生态环境造成水污染、空气污染，严重影响荆门生态环境的可持续发展。在企业的选址布局上，存在许多不合理的现象：在城市常年主导风向的上风向，分布着众多污染源，对城市景观生态安全格局造成严重破坏，割裂了生态格局的整体性和连续性。对城市环境规划尤其是环境总容量的控制提出了严峻的挑战。

3城市公共安全隐患

围城的重化工企业对中心城区产生了重大的公共安全隐患。城北处于城市主导风向上风向的水泥生产企业属于粉尘排放污染严重的污染源，既对城市空气质量产生严重污染，危害公共卫生安全，又形成潜在的易爆性危险；城东的热电厂和石化总厂也存在各自领域的危害性。

4项目的产业结构分布高度集中，综合服务功能设施建设落后，新区旧城未能得到统筹发展。纵观荆门历年重点项目，高度集中分布于工业产业，荆门城市发展的冲动，是呼应国家三线建设布局的大批工矿企业，服务工业发展、建设工业主导型城市成为几十年来城市发展的主要追求方向。客观上造成了荆门城市的综合服务功能不强，城市自然集聚功能较差，带动市域经济发展的辐射能力偏弱。

5、对城市空间发展方向的限制。限于城市空间布局在东和北向工业围城的现状，新一轮的城市总体规划只得选择从南向和西向两个方向选择做为城市未来空间发展的主要方向。早期项目建设由于缺乏对城市未来发展速度的预见性和前瞻性，导致项目选址布局未能避开城市空间发展可能选择的方向，以致在城市进入快速发展期之后掣肘城市整体战略的布局。

三、 城市规划引导重点项目建设的乏力和阻力

1、 城市规划编制滞后，控规尚未全实现全城覆盖

直接影响城市空间形态和平衡各种利益主体博弈结果的控制性详细规划由于我国规划工作的整体滞后而未能实现在荆门中心城区的全覆盖。这对城市土地的开发利用、城市环境建设、完善城市功能和引导城市经济协调发展方面严重限制了城市规划对重点项目建设的控制和引导能力。目前我市相关部门单位正在全力进行控制性详细规划的编制工作，力图在最短时间内改变这一状况，有望在年内实现中心城区的控规全覆盖。

2、 城市规划相对项目建设的被动和服从

基于规划编制落后和在招商引资过程中过分强调项目的引进而非甄别，城市规划在相当程度上处于对项目建设的服从地位，这也是国内大多数城市的规划工作面临的一个普遍问题。城市规划编制工作非但能够有效指导项目建设的发展，反而成为居其从属地位的技术手段，已是不争事实。

四、 应对策略

在荆门城市发展受到重大工业建设影响的历史背景下，城市规划在引导和服务重点项目建设时建议从以下方面着手：

1、 项目建设符合城市规划，服从规划管理。项目建设应当严格恪守《中华人名共和国城乡规划法》的规定，既要符合城市既定的城市规划，又要服从规划管理。

2、 城市规划区内建设工程的选址和布局必须符合城市规划。项目建设的选址关系重大，直接关乎城市用地结构和用地性质的规划和布局。重点项目的选址，应当做好充分科学的前期规划准备工作，做到合理布局，统筹安排，符合城市总体规划布局。

3、 以可持续发展的视角统筹安排项目建设总体布局。正确认识并处理城市发展的近远期关系，合理安排近期重点建设项目的安排，并从城市长远、持续发展的角度，进行项目开发与选址的合理选择。力求在规划层面确保减少短期行为。

4、 以城市规划技术手段控制和引导对重点项目类型的甄别和选择

1）以工业富市为核心理念，科学规划工业用地布局，保障工业项目建设用地

2）以建设生态宜居城市为目标，着重引导人居环境的物态文化建设，尤其重视对改善城市生态环境、城市生活环境以及城市基础设施环境有积极作用的公益性项目的鼓励和支持

3）按照“退二进三”的思路推进旧城区的更新和改造。

5、健全重点项目建设公示制度，强化公众参与，增加规划信息的透明度

6、建议强化城市规划作为公共政策的地位，参与政府对开发商和社会资本的资本投放方向

通过各级规划、规划的政策引导、技术手段和城市规划信息公示平台的建立，社会资金和开发商可以了解政府对相关项目的态度，获得相关项目的意向，周边项目的意向，政府计划发展的城市地段、基础设施投资方向等信息，从而降低风险，鼓励社会资金以某种方式采取行动。同时，以规划和政策为主导的规划体系是政府宏观战略性管理的重要内容，在规划层面作清晰的政策陈述表达和透明信息开放，可以使城市规划这一公共政策为开发商和社会资本投放方向创造可信的确定性，从而达到促使开发商和社会资本所进行的项目能与规划要求相一致。

7、加强对生态环境建设方面的重点项目建设的引导，加快中心城区及市域污水、垃圾处理设施和污染严重企业的改造搬迁项目建设

8、 要坚持高起点规划、高门槛准入、高品位布局和高标准建设，在土地集约、降低能耗、环境保护等方面见成效，引导和推进重点工业园区向循环经济、生态环境和协调发展的示范区迈进。严格实施环境容量总量控制制度,抬高建设项目准入门槛,严格建设项目环境管理,对生产规模小、耗能高、污染排放大的企业逐步淘汰。

9、 更新、调整城市工业布局；更新或完善城市道路系统；改善城市居住环境并组织大规模的公共服务设施建设，把旧街坊改造成完整的居住区等。不断强化支柱产业的升级和再创新，保持支持城市发展主导力量的活力和核心竞争力。加大对重点企业的产品研发和资金支持力度。

10推进公共服务设施的全面建设，如商业和饮食、服务业、金融保险机构通讯机构、教育和保健机构、文化和体育设施等以及制度保障机构。如公安、政法和城市建设规划与管理部门等。基础设施水平随经济和技术的发展要不断提高，种类更加增多，服务更加完善，从而提高就业，增加民众收入，为后期经济的大发展打下坚实的基础。

结语 ：

抓住新机遇，建设新荆门。在新的发展阶段，荆门以重点项目建设为主导的发展策略将加快实施"兴工富市"战略，大力推进新型工业化，使荆门工业发展实现新的跨越；进一步强化尊重、服务和保护纳税人的意识，努力营造"亲商、富商、安商"的良好环境，使荆门真正成为投资者施展才华的舞台、成就事业的沃土和温馨生活的家园；全面推进经济社会可持续发展和人与自然的和谐发展，努力把荆门建设成为富强、文明的现代化大城市，并实现向区域性中心城市的跨越。

注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。