行政法学改革转型

一、美国行政法学的流派

美国行政法的实质或构成内涵是法律条文、行政规则与具体案例的适用，此外行政法还涉及了制度设计与组织设计之问题，总统及行政部门的行政角色、行政裁决、行政程序、司法审查等的问题。然而，由于美国学者对于美国行政法的本质持不同的看法，以及对于行政目的见解的不同，至少有法律之理念学派以及实证学派之别。

（一）法律理念学派的世界

首先，法律理念学派（以下简称：理念学派或法理论学派）对于行政法的理解，不外是对于法律条文、行政规则、司法见解等进行文义解释，如同文学对于文字的解释。但是随着时代的快速演进，文义解释可说是捉襟见肘的，因它无法解决新政以来的复杂事务。

尤其是，法理论学派对于行政国家的理解可谓过于理想。因为他们强调行政法存在的目的（其中，立法控制）就是为了实践自由民主或多元民主体系，停留于权力分立的弹性与制衡观念。在这种情形下，此派行政法所重视的是：决策理性、行政程序、行政效能与公民参与，以及监督制衡。抑且，由于坚持有限政府的观念，且受法治主义的拘束，所以行政机关须受民选议会以及总统本身的监督。

总之，法理论学派的行政法对于程序至上远比实体正义更为坚持，将会使行政机关无法迅速地解决实际的问题。为了挽救这个危机，法理论学派的行政法另一个重视的焦点就是「适格(standing)的问题，也就是司法审查下之救济途径的提倡，防止行政机关滥用权力，保障人民权利（按：这与传统的德国行政法学可谓相仿）。

（二）实证学派对行政法的看法

除有一支批判实证学派（criticalrealists）跟法理论学派均使用相同的文义解释用以理解美国行政法外。整体而言，实证学派很更重视个人自由与官僚控制的问题，且认为官僚的权力结构正是一个自我父权主义「的展现（译注：相当于台湾、德国及日本所讲的「特别权力关系）。至于，他们的形式主义之论调，则侧重「non-delegationdoctrine，亦即强调授权明确性的重要，才能为之政治决策、行政行为的产出。

当然，实证学派还发展出所谓的「实证政治理论，假定选民、利益团体、议会议员、议会委员会，以及官僚的理将决定政策的执行，并用以预测法律制度的规范表现，或是预测受规范的集体行动之逻辑。对他们来说，代议制度或代议民主适可在「立法控制上反应选民对于政策的偏好，因为行政机关的政策执行必须满足选民、利益团体的特定偏好而使然。可是他们为了避免议会之多数决产生的多数暴力之弊端，往往又会产生「滚木立法（log-rolling）或「肉桶立法的现象，使法案容易通过。这么一来，如同公共选择理论所言的「搭便车者（free-rider）就很容易出现，同时将使立法决策受到利益团体、群众运动的过度干预而降低了总体福利的公平性。至于，立法者所受到的监督就仅剩「再次选举（re-election）而已。

总之，上述的实证学派之看法也可被理解为相当于立法论所讲的「交换理论（transactionalmodel），而另需以成本效益的分析理论予以剖析。另外，像是学者Niskanen也提出「Niskanen’sModel认为在上述的情况下，行政机关也会有如下特定的目标设定：那就是极大化预算支出的规模！因此，所谓的「军产经复合体（military-industrialcomplex）或是「三角联盟关系（iron-triangle/triple-alliance）就不足为奇了，从而还符合「首长-者理论所描述的实际现象。除此之外，在此派看法底下的行政法之发展，额外重视的面向则属司法审查的监督机制如何健全的问题。

（三）实证学派所受到的批判

上述的实证学派是由许多相关的假定理论结合而成的，但也受到学界颇多的批评。不过，首先反对实证学派所提出的批评则颇容易误解何谓政治，以及何谓政治行动。其次，有些人则认为实证学派所言的可谓是虚幻而无法被证明的，例如要证明重新选举的动机就很难。与此同时，实证学派被认为是不够科学的，因为它犯了「倒果为因的谬误（posthocergopropterhocfallacy）。但是，实际上的政治运作与行政机关公权力的行使到底如何，却是有待进一步观察的。

但是，在显见的未来，有关法理学派与实证学派之间的立法、行政、行政法见解尽管有所不同，似乎仍将继续保持彼此间的对话关系。只不过值得我们必须注意的是，坚持法理论学派见解的行政法学容易过于保守且偏好维持的现状，过度重视「正当法律程序的结果，已可被统称为「法律程序学派！质言之，合法性或正当性，尤其是作为制度设计的基本原则，是他们所关心的焦点。不容否认的是，当代的美国大学部、研究所的行政法学课程还是以此派的学术见解为主要的成分。

然而，当代的实证学派也逐步地走向「新公法学派，积极寻求实质正义而非仅程序正义而已，同时开始注重于公民的平等参与。也就是说，法律是（is）什么与法律应是（oughttobe）什么已经渐渐地被连结起来了。且新公法学派不再只是论述规则管制的问题，他们也进一步厘清何谓「公益（publicinterest）了，两说可说各有其优点，惟仅在新的行政法学时代到来以后，美国的行政法之发展业将继续融合混用法律理念学派与实证学派的见解。

二、一九七年代以后的美国行政法学

美国的行政法学者、哈佛大学的法律学院教授RichardB.Stewart在TheReformationofAmericanAdministrativeLaw（HarvardLawReview,1975）的著作里，谈到我们研究行政法时必须注意到「行政法的利益代表模式及「利益代表的政治模式，才能注意到行政法律的制定与执行，实际上跟行政官僚、国会权力、司法部门及利益团体之间的互动关系极为密切。

Stewart说传统的美国行政法，多半关心依法而治（ruleoflaw）、法律指令（legislativedirectives）的授权问题，再不然就是关注如何建构人民提起行政争讼的适格理论（doctrineofstanding）。例如，一九七年代以前的美国，非常重视「doctrineagainstdelegationoflegislativepower，强调：行政机关的命令不得逾越法律的标准、目标及其合理的范围，有点类似我们现在行政程序法第一百五十条所讲的「授权明确性原则，即法规命令须明列法律授权之依据，并不得逾越法律授权的内容、目的、范围及精神。

而为使上开依法而治（ruleoflaw）的目标得以确认，并使「适格理论（doctrineofstanding）亦可以有效获得运用，传统的美国行政法也强调：1.原则上，所有的行政作为或不作为都有受司法机关审查的可能；2.行政机关的行政行为若对人民不利者，应该透过正当程序的法律条款，让人民有行政听证的机会，来从事意见陈述；3.必须再度扩大人民对行政机关订定法规命令的参与权限，并将之法制化为正式的程序；4.如果行政权限可以依法扩大的话，相对而言，人民提起行政争讼而受司法审查保障的利益之范围必就须同时扩大（也就是，的适格性必须同步放宽，如淡化法律保护的利益标准，使消费者团体或环保团体，也可以基于公共利益提起公益诉讼）。

整体而言，在「doctrineofstanding的发展方面，Stewart认为权利或利益主体，所享有的法益，可说有三种类型：1.materialinterests，是指涉及人身自由、人体健康及经济保障的利益；2.ideologicalinterests，就是指涉及个人的、言论自由与伦理道德的利益；3.theinterestinenforcementoflaw，这就相当于我们现在所讲的强制性法律上之利益，如公益诉讼的法律利益。Stewart告诉我们，传统的行政法认为权利或利益主体在拥有上开三种利益的基础上，若其受到事实上的损害时，就一定可以透过个人兴讼、团体诉讼、诉讼参加或等方式，来进行所谓的行政争讼。

不过，Stewart告诉我们新的行政法研究（也是新NewPublicLawMovement的论点），更应重视权利或利益主体对行政程序的参加权利，包括：1.要求行政机关启动行政程序的权利；2.参加由他人启动的行政程序之权利。除此之外，更重要的是，权利或利益主体对许多行政法律在制定、执行过程中的介入行动。换言之，谁是行政法上的利益代表人？已是更重的课题。尤其是，行政法上的利益代表人恐怕不是只有诉讼人-律师，还有更重要的公共利益代表人：压力团体（像是消费者保护团体、环境保护团体等，以及这些团体所聘请的律师，还有他们所采取的公共行动）！

在这样的趋势下，反思到法院部门所做的裁判，Stewart认为administrativelawjudges如果认为权利或利益主体的法益主张，是「未被充分代表的利益，并不表示此种利益不值得被保护。相反的，法院有义务在它的裁判权限内，「把案件发回立法机关，要求立法机关再对这些值得被保护但还不够被充分写清楚的利益，够过「principleofclearstatement（立法明确性原则或法律明确性原则）再讲清楚，以回馈法律正义下公共利益代表人的行动需求，俾以真正保障权利主体的法律利益。

从而，利益代表的政治模式，也就是利益团体与行政官僚、国会权力及司法部门之间的互动关系，也很值得行政法学者去重视！但当行政法学者引进公共行政的观点时，并不是只按公共行政的观点来研究行政法律，毋宁是取其精髓结合法律的既有论点，来重新审视「AdministrativeSate的发展，让行政法律更贴近它应有的功能，以避免传统法律人的「井蛙之见（tunnelvision）。

最后，Stewart还意有所指地说：法律及法律论点的调整，也是一种「socialengineering（社会工程），一个新的行政法理论及其与政治理论的关系，是可以从过去的废墟中逐渐发展出来的。

三、结合公共行政理论的美国行政法学

承前所述，结合公共行政理论（含政治理论、经济理论）的美国行政法学仍在持续发展之中。例如，上述的「Niskanen’sModel强调行政机关唯有极大化机关预算的编列及支出规模才能满足各方的利益，已经影响行政法学、公共行政的思维。

实际上，美国学者Niskanen是公共选择学派的代表性人物之一，他所建构了所谓的「官僚预算行为模型，就叫做「Niskanen’sModel，这对公共预算的专业领域有其不可忽视的影响，而他的论点是「官僚会追求机关预算极大化。不过，不同于Niskanen的见解，对于公共预算的形成，另有所谓的「Wildavsky的渐进预算论、「Rubin的预算政治论，兹分述如下：

（一）Wildavsky的渐进预算论，认为公共预算的形成是一种对于现有预算「微幅调整的过程，也可以称为渐进预算模型（IncrementalBudgeting），政策的倡使者和支持者，有Lindblom、Wildavsky和White等人，他们的基本论点为：理性预算既不可行亦不可取；政府的公共预算是来自各方的预算参与者（行政首长、幕僚人员、民意代表和各个利益团体）之间反复协商调适的过程。

（二）Rubin的预算政治论，他在ThePoliticsofPublicBudgeting一书中指出，预算的形成是一种高度的政治活动，涉及到权力的重新分配、选票的撷取与资源的掠夺，且政府的公共预算有一些主要的特征，如：每个预算参与者，无论是行政首长、幕僚人员、民意代表和各个利益团体，他们对预算分配要求的优先级并不相同，且他们对预算分配所呈现的结果也有不同程度的影响力。纳税人（如选民）与决定预算支出的人（政治精英）之间显现出一种特征，那就是政府的公共预算是受很多外部干扰因素之影响的，诸如：选举、经济情势、公共舆论的转变、突发的天然灾难或政治的动荡等，而显得难以预料并且变化多端。Rubin的基本论点是：将预算视为一种政治资源，政治精英、利益团体利用预算的过程巩固或扩大其政治上的支持度与影响力。

对照于上开的「渐进预算论与「预算政治论，Niskanen的极大化预算模型（BudgetMaximizing）则是假定：（一）行政官僚是理性、自利的，他们在特定制度环境下，追求其效用的最大化，从而行政官僚就会试图最大化其机关预算的编列与运用。（二）再者，行政官僚如欲追求其权力的再扩大、薪资福利的再增加、或是获得其下级机关与属官的支持与合作，都必须试图扩大机关的预算规模，藉由资源的增加俾以巩固行政官僚的公共声望。（三）重要的是，行政官僚不但会勇于追求机关预算的极大化，且他们的企图多半能够成功，因为他们已经和议会、利益团体构成三角联盟关系的次级政府系统，互蒙其利，如此又得更强化官僚追求扩大机关预算规模的动机，才能再满足次级政府系统的成员利益。

很不幸的是，Niskanen的假定在现实的政治运作中却是真实的，正因为如此，综合Niskanen的BudgetMaximizing以及其它学者的「渐进预算论与「预算政治论，当我们在探讨政府的公共预算之行为的诱因、编制及运用上，我们都可以发现民选的公职人员们（无论是行政首长或议会议员）争抢预算大饼的行为，与其说是为了属官的福利保障或是派系成员的继续支持，倒不如说是为了争取选民的支持，俾以兑现其选举时的政见支票，使竞选连任得以顺利。

总之，公共选择学派系应用经济学的观念与方法论来解释官僚行为，试图去研究官僚行为背后的个人动机。在他们的研究中，「经济理性（economicrationality）是解析官僚现象、政治运作的基本工具，从而官僚行为就会被解释为官僚面对诱因与限制的理性反应。

尽管公共选择学派研究行政官僚的两位先驱者是Tullock和Downs，然而引起广大回响与争议的则是Niskanen在「官僚与代议政府一书的见解，再度归纳来说，依Niskanen的分析，行政官僚的效用函数，包括下列的变量：薪资、福利津贴、公共声誉、权力、受到照顾、机关产出、容易改变，以及容易管理等。这些变量除了最后两项外，几乎都是与机关预算有正相关的单向函数。也就是说，行政官僚如欲追求扩大其权力、薪资福利、或声誉的话，就必然需试图扩大其机关之预算规模；因为机关预算的规模愈大，将可提供更多的升迁机会与更多的工作保障给与属官，以及更多的资源分配给选民。

值得注意的是，Niskanen认为行政官僚在整个预算过程中处于较有利的地位，出资者（纳税人、国会等）则处于被动的角色，其关键乃于「人制度设计与信息行动之问题。详言之，在代议民主的政治体制下，行政官僚不只是在满足政治上的出资者（如国会议员），也是在满足最终的消费者（即选民）。但特别的是，出资者却可透过利益交换方式（trade-off），从行政官僚所增加的预算中获得更多的好处，如此使出资者并无太大的诱因去刻意阻止行政官僚增加预算的行为。

最后，值得注意的是，行政官僚极大化其机关预算规模所造成的结果几乎都是：行政官僚有效率的消化这过多的预算，但无效能的制造不必要的政府产出。也就是形成「过剩政府（excessivegovernment）的现象。对此，Migue和Belanger认为Niskanen的理论与假定有待修正，否则「过剩政府将是当代政府的治理危机，他们两人认为行政官僚真正应该关心的倒不一定是机关整体预算规模的大小问题，而是应该在意其公共管理上的预算自由裁量权，他们的新假定是行政官僚应该要设法极大化行政机关的「自由裁量预算。后来，Niskanen也同意这样的见解，而出现所谓的「Neo-Niskanen’sModel，那就是「官僚追求预算极大化的论点应该修正为「官僚应追求其自由裁量预算的最大化。

四、结语

很特别的是，台湾的行政法研究多半是法律理念学派（或是法理论学派）的法释义学，也就是我们对于行政法的理解，不外乎是对于法律条文、行政规则、司法见解等进行「文义解释为主（像我个人即是经常如此，也必须持续反省）。但是，美国此派的行政法之研究者似乎都另外重视决策理性、行政程序、行政效能与公民参与暨监督制衡、行政救济的政治法律议题，并持续引进公共行政理论（含政治理论、经济理论）的观点。更让我震撼的是，如果我们愿意接纳法律政策学（Rechtspolitik,legalpolicy）对美国行政法学的洗礼与改革，那我们也可以跟美国一样从一九七年代以后进行所谓的行政法改革运动，产生融合混用法律理念学派与实证学派的新公法学派，而有自己的新公法学派。