构建法治化社会管理体制是依法治国的现实需要

【摘要】建立与完善中国特色社会管理体制，是构建社会主义和谐社会的必然要求。当前，我国社会管理体制改革相对滞后，政府公信力和依法行政水平亟待加强，社会政策有待完善。要解决这些矛盾和问题，只有坚持依法治国、依法执政、依法行政，才能构建法治化社会管理体制，促进国家管理现代化，实现社会和谐发展。

【关键词】依法治国 依法行政 社会管理 体制

【中图分类号】C912 【文献标识码】A

随着经济社会的快速发展、城市化进程的加快，社会各利益群体之间产生了错综复杂的问题，社会矛盾凸显。因此，建设中国特色社会管理体制不只是学术研究的理论问题，也是各级政府部门在实际工作中需要切实解决的现实问题。

社会管理体系的数次变革

“社会管理是政府和社会组织为促进社会协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督、控制的过程。”①新中国成立后，随着时代的发展、社会的进步，社会管理体系经历着不断的发展变革，大致可划分为三个阶段。

社会管控的初级阶段（1949年～1978年）。1949年新中国建立之初，由于当时国内阶级矛盾尖锐，社会不稳定因素诸多，因此我国的社会管理借鉴了战争时代的供给制，更注重社会管控。具体方式是在城市建立“单位制为主、以街居制为辅”的社会管理体制。有工作单位的职工进入“单位”序列，形成政府对职工的直接管理，无工作的社会人则进入“街居体系”进行管理;在农村，起初建立了名为“农村苏维埃”的农村基层组织，1958年后兴起化运动。在长达30年的社会管控初级阶段，社会管理的突出特点是高度政治化和行政化，呈现出高度一元化的政治管理形态，其网格化的社会管控使每个国家公民几乎都被纳入了行政管理控制的范围之内，从而实现了整个社会的高度整合。

高度一元化的社会管控在当时为稳定国家经济和社会秩序起到了有效的管理作用，使长期动荡的国家步入了有序的发展阶段。但随着经济和社会的发展，这种高度一元化的社会管控也产生了一系列弊端：就社会而言，复杂的社会秩序全部依赖国家控制，使整个社会缺乏生机与活力，经济发展动力不足，公民生活呈政治化、行政化趋向;就个体而言，每个人都严重依赖单位和公社，在网格化的管控体系中形成依赖性人格，缺乏创新精神，工作生活没有积极性。

传统社会管理体制向现代社会管理体制过渡阶段（1978年～2002年）。改革开放之后，高度集权的一元化社会管理体制已经明显滞后于时展，社会结构发生了翻天覆地的变革。城市层面，国家在1980年颁布的《城镇街道办事处条例》和《居民委员会组织条例》使街居制得以恢复和发展。城市社会管理体制逐步演变为“单位制+街居制”。1992年，中国确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，而后，市场机制逐渐在社会领域的各个层面发挥作用，其中与广大群众生活息息相关的医疗体制、教育体制以及城镇住房市场化改革，都融入了产业化因素。这些改革措施一方面推动了医疗、教育和住房的快速发展，但也产生了一些新的社会矛盾，这些矛盾是传统社会管理体制向现代社会管理体制过渡阶段的必然结果。

市场经济体制的建立促进社会经济快速发展，同时也突显了社会管理规范制度建设的滞后，导致出现了一系列社会管控初级阶段没有遇到过的社会问题和矛盾。面对集中迸发的这一系列社会不规范现象，处在社会管理一线的各级政府部门往往采用过去高度一元化的社会管控方式，通过公权梳理社会事务，用行政命令解决社会矛盾，或者“头痛医头，脚痛医脚”，以亡羊补牢的方式制定一些相关政策措施填补社会管理的漏洞。虽然这种社会管理“急救措施”起到了扬汤止沸的作用，但远不是科学的社会管理方式，当代社会需要建立现代社会管理体制。

构建现代社会管理体制阶段（2002年至今）。党的十提出，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”②。2014年10月，党的十八届四中全会提出，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”③十和十八届四中全会的两段论述标志着我国社会管理体制调整到法治化建设的轨道上。转变政府职能，推进依法行政，是长期以来党和政府提高管理质量和水平的主要任务，而构建与现代社会经济相适应的管理体制，建设完备的法律服务体系，健全依法维权和化解纠纷机制，才是当前确保我国社会经济协调发展，人民生活水平不断提高的必由之路。

当前社会管理面临的现实问题

我国社会管理体制历经多次改革，取得了诸多成绩，推动了社会发展，但是，由于现代社会结构复杂，各阶层都有不同的利益诉求，社会需求结构发生着巨变，使得我国社会管理体制仍然面临许多问题，存在着一些影响社会和谐稳定的因素。

社会管理主体单一。在过去高度一元化的社会管控体制下，社会管理主体全由政府负责，包揽所有社会管理事项。而当前的社会利益关系错综复杂，政府不应该也不可能完全管控，这就需要多元化的治理主体。但事实上各级政府仍然是社会管理的唯一主体，人们也习惯于什么事都找政府，这样一来必然导致两种现象：一种现象是领导干部什么都想管，政府包揽一切致使政事不分事业单位、社会组织行政化倾向严重;另一种现象则是“社会管理领域出现空白，有些事情没有人去管理，政府缺位，其他社会管理主体也缺位，一些群体的利益诉求无法正常表达，正当合理的利益得不到有效保护，于是导致群众越级上访数量始终高位运行，社会矛盾在基层政府难以有效化解。”④

政府管理理念落后。“政府职能作为政府专有的职责和作用，体现了国家行政管理活动的实质与方向，是政府活动的综合描述。但处于转型时期的我国政府职能还带有浓厚的计划经济色彩，存在着‘错位’、‘越位’和‘缺位’现象，阻碍着政府功能的有效发挥，影响着经济与社会的快速发展。”⑤在我国，由于受长期高度一元化传统社会体制的影响，政府过多地承担着社会管理的生产者角色，对各种社会组织和社会成员进行全面而严格的控制和管制，很难定位好“掌舵”与“划桨”的职能，这些都是由于政府管理理念落后而形成的惯性思维。

社会管理法规不健全。在各级政府的管理过程中，经常出现“人治”大于“法治”的现象，对于社会出现的因管理缺失而引发的矛盾往往不是依法行政，而是仓促组织各级部门，调集各权力机关，对某些“久治不愈”的管理问题进行集中清理整顿。由于社会管理法规不健全，甚至使政府在行政时出现无法可依的极端现象，从而形成社会管理的恶性循环。

管理手段单一和管理方式传统。当前，我国解决社会矛盾的手段比较单一，虽然形式上建立了从调解、仲裁、复议、诉讼到、上访等一整套的纠纷解决渠道，但是由于社会多种利益诉求错综复杂，政府管理方式传统，无法应对现代社会出现的新现象，很多案件没有先例，过去以“单位人”为依托的行政管制手段不再适用，如何应对“社会人”，这既需要依赖市场的机制和法治的手段，也要提高公民社会的自我管理和自治，而且建构这些体系还需要一个长期的过程。

构建中国特色社会管理体系的法治化道路

党的十提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，十八届四中全会更是要求“依法治国、依法执政、依法行政”，在这个演进过程中，法治化成为我国社会管理体系中最为重要的基础和保障。“可以说社会管理法治化应当是当前和今后一个时期社会管理创新的基本手段和主要方法。而社会管理体制法治化则是要通过对社会管理体制的制度化、程序化，使社会管理更加理性，使社会管理体系呈现法治化的形态。这对于提高我国社会管理科学化水平、改进政府服务方式、促进社会和谐具有重要意义。”⑥

加快民主政治与法治建设进程。建立多元共治、合作互动的社会管理体制，要拓展政府、企业、社区与社会组织等不同利益群体之间的协商、谈判、合作、互动的途径，扩大政府与社会基层的对话、沟通、联系的范围。现代社会存在各种利益群体，因此要加快民主政治与法治建设进程，在法制框架下完善多元参与、合作共治的制度，建立社会利益博弈的互动机制，优化不同社会成员社会权益和利益诉求表达、利益协调和公民权益保障机制。“有效规制公共权力的运行和行使，维护社会公平公正，逐步形成党委、政府、社会、公众共同参与的良性互动机制和有效的监督机制、问责机制，从法律规制上确立多元社会组织在公共服务中的合作共治。”⑦

推进科学立法、民主立法，完善立法体制。在我国，全国人大及其常委会行使国家立法权，各地方人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。要建立为全社会成员必须遵守的社会管理体系，就要确保在立法过程中体现充分的民主和科学。为此，应健全立法机构和社会公众相互沟通的机制，开展不同利益群体的立法协商，对立法中涉及的重大利益调整，进行充分地论证咨询。本着公开公平的原则，拓宽公民有序参与立法途径，立法过程中要健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，向全社会广泛凝聚社会各界人士的共识，确保立法过程的科学与民主。

完善社会治理体制创新法律制度建设。健全社会治理体制不可能一蹴而就，构建适合社会发展的法律制度也是一个不断创新的过程。现代社会发展一日千里，新的社会事物和社会现象层出不穷，这就需要法律要与时俱进，紧跟社会发展的需要。例如互联网的兴起产生了许多网络侵权的案件，而我国立法机构也及时颁布了《信息网络传播权保护条例》等法规，各地方立法机构制定了地方法规，行业部门也出台了规范行业发展的法令条文。

各级政府要实现立法和改革决策相衔接，力求做到重大改革于法有据，立法要主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效，有助于规范社会发展的，要及时上升为法律;如果实践过程中现实条件还不成熟，还需要先行先试的，就要按照法定程序做出授权。对不适应社会发展要求的法律和法规，要及时修改和废止。

依法履行政府职能，深入推进依法行政。当前各级政府普便存在“包打天下”的全能型政府执政理念，其主要原因是政府职责划分不清，诸多行政事物缺乏法律依据。现代化的社会管理就要实行机构、职能、权限、责任法定化，推进政府权力清单、责任清单和负面清单制度。各基层政府机构要清理优化行政权力事项，公布各级政府行政许可项目清单，清理取消非许可行政审批事项。深化行政执法体制改革，大力推进综合执法，完善各级政府行政执法管理。

各级政府要依法履行政府职能，推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。

深化行政执法体制改革。在社会管理体系中，执法是规范社会秩序、保障社会和谐发展的必要手段。如何加强行政执法，是各级地方政府每天要遇到的现实问题，不同层级政府应根据自身的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。

由于政府各职能部门分管的行业和区域不同，往往面临着各类执法对象复杂的管理问题，因此，各层级政府应推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

坚持严格规范公正文明执法。近年来，由于城市执法面对的违法对象通常是社会弱势群体，如果执法时采取粗暴措施，往往会使社会舆论倒向处于弱势的一方，而代表政府的执法者常常处于被指责的一方。这就要求政府各部门坚持严格规范、公正文明执法。完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。理顺行政强制执行体制，理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。

各级政府还要提高执法人员的执法素质，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。

加强对行政权力的制约和监督。当前，人民群众对党和政府出现的贪腐现象深恶痛决，而贪腐者在案发前往往是政府高官，一方面由于这些人自身道德品质的问题败坏了党风政风，另一方面也说明我国在社会管理体系中缺乏对行政权力的制约和监督。构建现代化社会管理体系，就要加强对行政权的监督，这包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。

依法行政就是要加强对政府内部权力的制约，这是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督机制，建立常态化监督制度。完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免职务等问责方式和程序。

全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期努力。我们必须更加自觉地坚持依法治国，更加扎实地推进依法治国，努力实现国家各项工作法治化，向着建设法治中国不断前进。

（作者为大连海事大学博士研究生、共青团青海省委干部）

【注释】

①李莉：“关于中国社会管理体制改革的几个基本问题的认识”，《学习与实践》，2011年第5期。

②侯远长：“构建中国特色社会主义社会管理体系”，《学习论坛》，2013年10月第10期，第5页。

③“中共十八届四中全会在京举行”，《人民日报》，2014年10月24日。

④龚维斌：“我国社会管理体制存在的主要问题”，《理论视野》，2010年第1期，第47页。

⑤秦芩，申来津：“政府法治化与政府职能‘错位’、‘越位’、‘缺位’现象的治理”，《行政与法》，2006年第3期。

⑥王纪文：“论社会管理体制法治化”，《学习与实践》，2013年第3期。

⑦周耀虹：“合作共治：创新社会管理体制”，《中国浦东干部学院学报》，2011年第6期，第49页。

责编 / 韩露（实习）