论实施农民转移与住房置换战略的保障:主要农村制度的创新

摘 要：农民就近转移与住房置换战略的协调实施，将会有效减少农业人口、促进农村城镇化和加快社会主义新农村建设。但施行这一战略，要求解决主要农村制度的创新和如何实施创新问题。而能否成功实施此战略的关键，就在于对诸如户籍、农村土地承包经营管理和宅基地制度等主要农村制度的创新和创建。

关键词：农村制度创新；户籍制度；土地承包经营制度；宅基地制度

中图分类号:F323.89文献标志码:A 文章编号:1673-291X（2008）15-0042-02

宁夏县域内农民就近转移与住房置换战略的协调实施，将会有效减少宁夏农业人口、富裕农民；加快宁夏以县城（县级市）、建制镇、乡集镇及中心村建设为主要内容的农村城镇化；推进农村产业集中、人口聚集、土地集约、基础设施和公共服务设施的集合，引领宁夏农民尽快走向“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的社会主义新农村。

一、户籍制度创新

1.取消农业户口和非农业户口性质划分

宁夏应全部取消农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，按自治区行政区划和在居住地登记户口的原则建立城乡统一的户口登记管理制度，从而实现宁夏城乡公民身份在法律意义上的平等。让所有公民在同一制度平台上仅凭个体能力（资金、技术、知识等）平等参与市场竞争，初步打下城乡统一的劳动力市场基础，方便宁夏农民择业和转移。我们的调查说明，少数人对取消城乡二元户口性质划分可能会影响社会稳定的担心没有根据：中国西部地区的广西、重庆、四川、陕西和云南，在革除二元户口性质划分后并没有引起经济、政治、社会的动荡；截至2007年，在发达和较发达的东中部地区已经施行和宣布施行城乡户口登记管理一体化的10个省市，也没有出现政治、经济和社会不安定问题。

2.取消农村城镇人口准入指标和准入门槛

农村城镇（含县城、县级市和建制镇）的户口要全部放开，既要取消传统户籍管理沿用的城镇准入指标，又要取消第一轮户籍改革时为大中小城镇设定的准入门槛，让市场或价格直接调节农民的流向、流量、定居和择业。这一制度创新可以降低政府对人口迁移的管理成本，提高农民转移效率；更为重要的是，只有依靠这样的户籍制度创新才能充分实现城乡人力资源的优化配置。

全面放开农村城镇户口、废除进城门槛，不会使农民不顾一切涌进城镇和导致太大的农业人口流动风险。因为，农民在向心仪的农村城镇转移之前都会搜集相关信息、进行最起码的成本收益分析。即便是部分农民考虑不周流入了城镇，假如没有稳定的收入来源和栖身之处，不论这个城镇如何美好，他们中大部分都会自动返回近在咫尺的家乡农村。有人认为，城镇不设置门槛会使农民过量流入，以至于在城镇边缘和城中村形成类似于拉美国家大城市的贫民窟。我们在对宁夏境内各县市的调查中，也发现部分城镇存在类似贫民窟（比如，银川市红花渠两岸的城中村、固原市原州区清河路至东红村两侧的平房区，以及部分县市城区的城乡结合部等）。但我们认为，对这一现象也要进行理性分析与思考：试想，既然农民宁愿生活在城镇“贫民窟”而不愿回到农村，这岂不是清楚地表明，他们在城市“贫民窟”的生活质量要高于农村吗？既然如此，我们为什么还要违背农民意愿、不许他们在这里居住和生活呢？现行准入门槛阻止农业人口自由进入农村城镇参与城市劳动力市场竞争，不符合社会主义市场经济所要求的公平原则和增进福利原则。如果说，城镇政府没有为这些新的城镇建设者兴建福利房的经济实力，但总是有承认和保障农民工在城镇自由居住的能力。

其实，包括“贫民窟”现象在内的“城市病”在更多层面上是一个技术上的问题、城市管理上的问题和城市本身发展过程中的阶段性问题，而非农民流动本身必然产生的问题。发达国家依靠经济发展和科学的城市管理已基本上治理好了“城市病”，同样，中国的城市政府也有能力解决“城市病”问题，城镇政府不能总是以“城市病”的存在为理由限制农村人口向城镇的转移。至于一些发展中国家在城市化过程中所出现的“城市病”问题，关键原因在于这些国家的城市政府管理不力，或者说严重以及城市管理效率低下等方面，而不在于放松对农业人口进城的限制。

二、农村土地承包经营制度创新

单一的户籍制度创新无法完全消除施行农民转移与住房置换战略的障碍，还必须与相关农村土地制度的实质性创新相结合。2001年户籍改革允许农民“带土”进入县级以下城镇，但仍然禁止农民处置其承包的土地。农民不能把土地使用权转化为货币资本，因而不能彻底“离土离乡”、融入城镇，只能选择城乡两栖、亦工亦农的“农民工”生存方式。这种农业人口的虚假转移现象，阻碍宁夏农村城镇化进程，妨害农业人口向非农产业和城镇的有效转移，不利于农业规模化经营，推迟农村社会主义新农村建设进程。所以，要实现农民战略转移，除继续推进户籍制度改革外，还必须推动农村土地制度的实质性改革。

我们的思路是，以坚持农村土地公有制和农村双层经营制度不变为前提，重新设计农村土地承包经营权：让农村集体象征性拥有农村土地最终所有权，让农民的土地承包经营权长期不变并向永久化过渡，或试行农村土地永佃制，并在《土地承包法》和《物权法》修改时承认这些创新；允许土地承包权与经营权的分离，物化其中的土地使用权，允许土地使用权流转、出租、入股、转让、抵押和继承，真正实现土地使用权的货币化、资本化和上市交易。这种农村土地制度创新的特点是，农民流转出去的只是承包权中的土地使用权，土地承包权仍旧在承包者手中。一旦流转合同到期，土地使用权又重新回到承包者手中。

这样的农村土地制度创新设计可以：（1）避免土地私有化或国有化引起的利益再划分导致的制度变迁成本，可以抑制土地大量兼并，防止发生农民失业；（2）让农民成为真正的自主经营者；（3）可以增加农民收入；（4）促进农村土地规模经营；（5）为农民提供一个最现实的保险和融资渠道，使农民能够在短时间内筹措到向非农产业和农村城镇转移的资本。

三、农村宅基地上市交易

人类的首创性首推交易的发明，农民住房当交易而不进行交易就是浪费，是潜在交易各方的损失：农村房主得不到向非农产业和城镇转移的初始资本；买房人无法以公开合法方式买到自己需要的住房；政府不能从民房交易中获取税收，因而不能为社会主义新农村建设开辟持续稳定的财源。随着《中华人民共和国城乡规划法》的实施、城乡一体化户籍管理制度的建立和城市的内在驱动力向农村的延伸，农村房产市场将不可能继续封闭。否则，它将会继续在地下以扭曲的形式运行。

农村改革开放后宁夏农民收入不断增长，进一步刺激农民原本高昂的建房热情，30年来农村住房已经过四五次更新。但与此同时，大量农民陆续迁入城镇定居，在宁夏广大农村留下许多闲置空房。据我们的调查，目前宁夏农村住房空闲率在20%～30％。由于现行法律、政策仍然限制农民住房的自由转让，农村不存在合法、公开的房地产市场。所以，这些闲置空房无法在城乡流转和循环利用，其中大部分只能任凭自然损毁，造成宁夏农村财富的巨大浪费。

我们对宁夏农村房产流转问题的研究发现，农村大量住房闲置浪费的根本原因是：现行土地制度对农村宅基地使用权转让的严格限制。所以，解决农民住房置换和闲置问题的唯一途径是推进农村宅基地制度改革。可行的思路是，把农村宅基地的所有权与使用权相分离，逐步开放农村二、三级房地产市场。这种改革思路既有理论基础也有现实根据。众所周知，城市土地所有权属于国家，但城镇居民可以通过缴纳土地出让金的方式取得土地使用权，从而让自己的房屋所有权拥有完整的法律地位和市场价值。农民住房宅基地属于农村集体所有，同是公有制，为什么不能像城镇那样采用土地所有权与使用权分离的办法，让农民在缴纳土地出让金后拥有合法、完整的房屋产权，然后上市流转自己的房产？在农民住房流转这个重大问题上不能把农村和城镇区别对待，否则，将损害农民利益，阻碍农村发展，拖延宁夏社会主义新农村建设。

有学者认为，在出售自己的住房后农民会流离失所，影响社会安定。其实，这是一个没有根据的推测。因为，农民如果没有其他固定住所也不会轻易卖掉自己的唯一住房；另外，政府还可以法律和政策形式禁止农民转让其唯一的住房。此外，现在城镇不是也存在不少无房户或住房困难户吗？可是，国家并没有因此禁止市民出售住房；在宁夏所有城镇，有谁见到大量市民因卖掉住房而夜宿街头的现象？在农村，虽然法律、政策不允许农民住房随意公开转让，但仍有农民因故自行出售自己的住房。而且我们在宁夏广大农村的调研中，没有发现因卖掉房屋而无家可归的农民。所以，政府应该努力解决农村社会保障和农村城镇住房保障问题，而不能本末倒置，一味限制农村住房的流转。

也许还有人担心，允许农民住房自由转让不利于农村耕地的保护。其实不然，中国早就建立了一系列保护农村基本农田的政策法规，只要严格秉公执法，不会出现大量侵占农村耕地的现象。事实上，农村征地和农户拆迁的低成本，才是促使农村耕地大量变为建设用地的潜在经济动力。

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On Security of Implementing the Nearby Transfer of Rural Population and Buying or Exchanging Housing Straegedy:the Innovation of Main Rural System

――Based on the Investigation in Ningxia

DONG Hong-lin1, DONG Xue-yuan2, HUANG Ya-ling1

（1.The Information Institute of Ningxia Academy of Agriculture and Forestry Sciences, Yinchuan 750002， China； 2.The School of Law, Peking University, Beijing 100871, China）

Abstract：Harmonious implementment of the nearby transfer of rural population and buying or exchanging housing?strategy will effectively reduce the agricultural population, promote urbanization and accelerate the course of constructing new socialist countryside. And the key of the strategy lies on whether we can explore and establish a successful way towards the innovation of the main rural stystem including household registration managenment , the contracted management of land and the house site system etc.

Key words: innovation of main rural system；household registration managenment system；the contracted management of land system；house site system